涉農資金整合：保障貧困縣自主“開方抓藥”

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院經濟學系教授、博士生導師，中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中國財政學會理事、海峽兩岸關系研究中心兼職研究員、廣東省財政學會副會長等職，研究領域是財政理論與政策、區域經濟與金融

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

姜愛華:中央財經大學財稅學院教授，財政學國家級教學團隊成員，中財鵬元財政投融資研究所成員，中國財政學會理事，主要研究領域為政府采購理論與政策

張洪輝：江西財經大學會計學院理財系副主任，副教授，碩士生導師，北京大學光華管理學院博士后，個人研究領域為公司財務與公司治理

本期主持

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

貧困縣涉農資金整合是指，將納入整合范圍的相關財政涉農資金的配置權、使用權完全下放到試點貧困縣，由貧困縣依據當地脫貧攻堅規劃，在農業生產發展和農村基礎設施建設的范圍內，區分輕重緩急，統籌安排使用。

我國自2016年開始在貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點，通過以省為主建立資金“引水”機制，以縣為主搭建資金整合使用“放水”平臺，力圖構建“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。目前，全國832個連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣已全部納入試點范圍。財政部數據顯示，截至2017年12月31日，全國已整合各級財政涉農資金3286億元，占計劃整合規模的98.7%，已完成支出資金規模2935億元。

今年4月，財政部、國務院扶貧辦發布《關于做好2018年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求一是嚴格按照規定的范圍和標準推進整合試點工作。要緊緊圍繞脫貧目標，堅持現行脫貧標準，在農業生產發展和農村基礎設施建設范圍內安排支出，避免面面俱到和借整合之名“亂作為”。二是進一步細化實化年度實施方案。實施方案要瞄準年度脫貧攻堅目標任務，找出“堅之所在”，排出輕重緩急。三是進一步加強資金和項目管理。試點貧困縣要在“因需而整”的前提下做到“應整盡整”；加大實質性整合力度，盡可能將納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”、“跨類別使用”。四是進一步落實“省負總責”的要求。省級要加強對整合試點工作的培訓宣傳、檢查督促、調研指導；堅持問題導向，對整合試點政策措施理解和執行有偏差、落實不到位的，要及時糾偏和督促整改。

探索推進涉農資金統籌整合，是我國提高扶貧資金使用效益、確保如期打贏脫貧攻堅戰的關鍵舉措，是扶貧領域“放管服”改革的一項重要內容，是推進農業供給側結構性改革的重要途徑，更是實施鄉村振興戰略、全面建成小康社會的有力保障。當前我國貧困縣涉農資金整合改革的成效如何？還面臨著哪些困局或問題？權限下放到縣，資金如何監管？如何平衡兼顧中央宏觀調控與地方自主統籌的關系，以切實提高涉農資金的使用效率？本期監督沙龍聚焦貧困縣涉農資金的統籌整合使用，圍繞相關話題展開探討。

整合涉農資金，保障貧困縣自主“開方抓藥”

主持人：自2016年4月，《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》拉開貧困縣涉農資金整合改革的大幕以來，試點范圍已推廣至全部832個國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣，財政部會同有關部門以及各地方政府做了大量工作。為什么要推進涉農資金統籌整合使用？貧困縣涉農資金整合改革的成效如何？

林江：推進涉農資金統籌整合使用有以下重要意義：一是提高包括涉農資金在內的財政資金的使用效率。在很長的一段時間里，由于涉農的政府部門多頭投入，導致重復投入的情況相當嚴重，例如農業部門、水利部門、黨委的農村工作部、林業部門甚至財政部門都有可能作為涉農資金的來源部門，這些部門在很長的時間里相互不通氣，對資金的使用效率也不一定很關心，財政資金使用效率低下就難以避免了。二是由于涉農資金的多渠道投放，出現了單一的涉農資金使用單位對多個涉農資金投放單位的情況，這樣一來，很容易出現多個涉農資金投放單位在監督財政資金使用時互相推諉的情況，不利于涉農資金的有效使用。三是推進涉農資金統籌整合使用有助于制定規范的資金使用標準和程序，減少人為操作的不確定性。

近年來，貧困縣涉農資金整合改革取得一定的成效，主要體現在：涉農資金整合使用后，能夠結合貧困縣政府部門制定的扶貧攻堅目標，按照輕重緩急安排資金使用的領域和項目，避免撒胡椒面式的扶貧資金投放，一定程度上有助于提高財政資金使用效率；同時，涉農資金的跨類別使用實現了零的突破，買醬油的錢不能拿去買醋的時代已經成為過去，從而產生了一定的示范效應。這在一定范圍內實現了從“因需而整”到“應整盡整”的轉變，而這種轉變配合了政府部門在農村地區實現“放管服”的改革目標。

姜愛華：很長一段時間，我國扶貧資金管理存在“供需”矛盾。一方面，從供給角度看，資金分散在各部門，“政出多門”，扶貧缺乏統籌規劃，缺乏資金合力；另一方面，從需求角度看，我國貧困凸現區域性貧困的特點，貧困人口主要分布在一些集中連片特殊困難地區，這些地區產業發展條件滯后、農村基礎設施缺乏，而無論是創造更好的產業發展條件還是提供基本的農村基礎設施，都不是某個部門、某一筆資金所能解決的，亟需發揮部門協同合力、資金整合合力。在國家“精準扶貧”戰略提出后，這一問題必須解決。因此，自2016年以來，中央發布了多個有關財政涉農資金整合使用的文件，地方政府也正在積極推動并實踐著涉農資金統籌整合使用，一些地方政府還探索了“跨部門整合、跨年度整合以及跨層級整合”的深度整合模式。不少地方的實踐表明，涉農資金整合形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的投入新格局，貧困縣無論是在資金使用上的自主權還是在項目上的決策權都得到了增強，實現了集中財力辦大事，提高了涉農資金使用效益，促進了主導產業發展和農民增收。

張明：推進涉農資金統籌整合使用，一是目前脫貧攻堅任務與形勢的基本要求，中央明確指出目前已進入脫貧攻堅決勝期，各級政府及部門要齊心協力打贏脫貧攻堅戰。推進涉農資金統籌整合使用，是各級政府及部門齊心協力打贏脫貧攻堅戰的主要和根本措施。二是國家扶貧資金與脫貧攻堅任務的艱巨性相比還存在一定差距，有必要將貧困縣涉農資金統籌整合使用，優化提高資金使用效益，以確保如期實現脫貧攻堅目標。三是涉農資金支出種類較多、總體數量大，有必要統籌整合使用。從全國范圍考慮涉農資金雖然種類多、數量大，但落實到具體貧困縣、鄉鎮、村的脫貧攻堅和全面小康建設中，總會因縣情、鄉情、村情不同而存在差距。推進統籌整合使用涉農資金，就是集中現有各級財政投放縣鄉的主要財政資金，也幾乎是調動貧困縣主要經濟建設發展的資金，重點用于打贏脫貧攻堅戰。因而，推進統籌整合使用涉農資金，是我國打贏脫貧攻堅戰的重要保障。

自貧困縣涉農資金統籌整合使用試點以來，總體上成效明顯且普遍較好。如財政部、國務院扶貧辦2016年度涉農資金整合試點工作考核結果表明，2016年開展貧困縣涉農資金整合試點工作成效較好的，有皖、豫、湘、渝、川、滇、陜、甘等8省（市），而這些地區正是我國重點扶貧地區和連片特困集中地區。對此，中央財政在分配2017年財政專項扶貧資金時專門安排6.4億元獎勵每省（市）0.8億元。歸納已公開的成效總結，大致有以下幾方面：一是促進縣級資金統籌整合；二是促進基礎設施建設統籌整合；三是促進農村農業發展項目統籌整合；四是促進工作管理機制統籌整合；五是促進資源利用與發展方式統籌整合。

張洪輝：2015年11月 29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，要求到2020年農村貧困人口實現脫貧。為此，中央和各級地方政府加大了對貧困縣的資金投入。2016年原財政部副部長胡靜林指出，“從某種程度上講貧困縣‘不差錢’，關鍵是要管好用好各類財政資金”。而隨著扶貧投入規模不斷增加，資金使用管理仍存在使用分散、效率不高的問題。一方面，中央、省級等各個相關部門均有扶貧資金下撥至貧困縣，但存在條塊分割、性質固定、項目固定等零散化、碎片化等特征；另一方面，基層在扶貧過程中，可能存在資金需求較大、需要調整扶貧資金投向等情況。在涉農資金統籌整合前，以上兩種情況導致了貧困縣沒有項目安排和資金使用自主權；項目和資金的“碎片化”安排使用，制約了精準扶貧措施的落地，因而需要對涉農資金進行統籌整合，提高資金使用效率和效果。

貧困縣涉農資金整合改革，改變了原先涉農資金條塊分割狀況，實現了資金投入集中化，提高了資金使用效率。其成效體現在以下幾個方面：首先，涉農資金管理體制機制實現了再創新。整合后，基層單位具有更多的自主權和靈活度，實現了統一管理制度、統一規劃編制、統一組織實施、統一時間部署等，做到了 “多個龍頭引水，一個龍頭放水”。其次，涉農資金使用成效得到明顯提高。基層單位能夠自主選擇項目投入、投入方向等，能夠集中力量辦大事，有效解決之前的“撒胡椒面”現象，實現了“好鋼用于刀刃”。再次，理順了涉農資金管理職責和權限。如黑龍江省采用的“大專項+任務清單”模式，理順了中央、省級、地市級、縣級等各個層級在涉農資金管理上的職責和權限，明確了各個層級部門的責任，通過對縣級政府加壓，有利于提高基層縣級部門的涉農資金管理水平，客觀上提高了涉農資金使用的效率。

主持人：《通知》指出，2018年要堅持將整合資金項目審批權限完全下放到縣，使之在“因需而整”的前提下做到“應整盡整”。您認為權限下放的過程中可能會面臨哪些阻礙或問題？如何保障貧困縣能自主“開方抓藥”？

林江：我認為在權限下放的過程中可能會面臨如下問題或者障礙：一是對“需”的理解會產生不同的答案。財政資金的發放單位所理解的“需”與財政資金使用單位所理解的“需”會不一致，從而在認識上產生分歧。二是對如何“整”會產生不同的理解。整合到底是簡單的不同渠道的財政資金的匯合，還是整與合分開處理：整是對財政資金的整理、整頓，目的在于將來更好地加以使用，而合則是在理性溝通、充分討論的基礎上匯合資金，發揮一加一大于二的效果。三是如何進行涉農資金的權限下放？是簡單下放，還是下放后要對相關的貧困縣進行跟進幫助？如果是前者，若相關的貧困縣對于財政資金的使用認識不深，可能會降低財政資金的使用效率。四是權限下放后如何讓財政監督的功能也同步跟上，讓財政監督功能的強化與財政資金下放的步伐同步進行。要保障貧困縣能自主開方抓藥，問題的關鍵不在于形式上的自主開方抓藥，而是如何為貧困縣開方抓藥提供制度的保障和實質性的幫助，包括貧困方面的人才、制度等建設能夠同時開展。

張明：整合資金項目審批權限下放過程可能會面臨的阻礙或問題，個人認為主要會出在縣級或以下。主要原因：一是在目前黨風政風整治和國務院 “放管服”改革大趨勢下，縣級以上政府及部門通常不會違背上級政策從中梗阻。二是我國縣鄉政府及部門一直習慣于執行上級指示或安排，整合資金項目審批權限下放后，縣鄉政府及各部門如何緊密結合區情實際，優化涉農資金項目統籌整合，充分發揮縣委和縣政府掌握整合資金項目審批權就地管理、貼近現實和因地制宜的優勢，也就是如何實現貧困縣自主“開方抓藥”，可能是進一步推行涉農資金統籌整合的主要問題。因此，解決好整合資金項目審批權限下放后可能會面臨的阻礙或問題，主要就是如何保障貧困縣自主 “開方抓藥”的問題。

實現貧困縣有效地自主“開方抓藥”，也并非貧困縣單方面的事。首先，區域性基礎設施項目就并非縣級單獨所能為，必須要有上級政府及部門指導協調和相關區域協同，如若不然就可能既耗費資源又效率低下、事倍功半，更嚴重的是影響脫貧攻堅任務完成。因此，省市政府及相關部門應擔負好整合資金項目審批權限下放后，保障貧困縣基礎設施項目自主“開方抓藥”的相關指導與協調工作。其次，貧困縣要做好縣級相關部門的統籌整合、協調協同。按《通知》規定，縣扶貧開發領導小組要主動研究和積極推動整合試點，按要求組織編制年度資金統籌整合使用實施方案，瞄準年度脫貧攻堅任務，將資金落實到具體項目并明確項目責任部門，實現“因需而整”下的“應整盡整”。又如《通知》規定，2018年起試點縣計劃整合資金規模占納入整合范圍資金規模比例不統一要求，但要切實防止和嚴厲查處“完成年度脫貧任務存在明顯資金缺口卻‘應整不整’”等問題，加大納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”“跨類別使用”的實質整合力，提高整合深度和質量。

姜愛華：以往的扶貧實踐中，一些地區涉農資金統籌整合使用試點工作不力，導致了部分涉農資金閑置問題，而這背后的原因，很大程度上與縣級政府沒有項目審批權相關。因此，《通知》指出，2018年要堅持將整合資金項目審批權限完全下放到縣，這更加明確地體現了簡政放權、提高效能的改革思路。而且，從政府治理的角度講，基層政府相比上級政府更能清楚地把握當地的貧困狀況，更能知道哪里最需要扶貧資金，這也是此次《通知》明確提出“應整盡整”的前提是“因需而整”的原因，也就是資金整合的出發點一定是貧困地區所“需”，只有這樣才能瞄準目標，實現精準扶貧，而縣級政府的優勢恰恰就是能夠摸清貧困地區所 “需”，同時，因為需求明確相當于提前謀劃，資金下達后就可以直接用于項目，無需等到資金來了才能開展規劃。

權限下放的過程中可能會遇到的問題是，原有資金對應的項目審批權來自“條條”管理的各部門，統籌到縣級層次后，有可能給已經固化的部門利益帶來沖擊，部門協調難度大、成本高。同時，權限下放對縣級政府的規劃能力、項目管理能力以及資金管理能力提出挑戰，比如，縣級政府雖有利于扶貧精細化但可能缺乏大局觀；再如，縣級政府在項目審批中可能會出現“尋租”行為；又如，縣級財政資金管理能力可能不高，可能會帶來資金閑置問題，影響扶貧工作的推進，等等。

因此需要進一步明確各部門對于涉農資金的管理、監督權限，確保貧困縣在整合資金使用上的自主權并明確其應承擔的重任。在保障貧困縣能自主“開方抓藥”的同時，又能夠確保“藥到病除”。

張洪輝：在權限下放的過程中，可能存在的問題有：第一，縣級以上的相關部門權限下放不充分。涉農資金來源于縣級以上的相關部門的劃撥，這些部門是資金的來源方。從資金來源方角度看，涉農資金來源于本部門，本部門應該有權對資金的投入、投向等進行管理和監控。為此，相關部門可能會保留部分權限，導致權限下放不夠。第二，權限下放過程中，可能存在縣級政府部門 “不敢接”、“接不住”、“接不好”的情況。產生這種情況的主要原因是縣級相關政府部門沒有做好思想準備，主觀能動性不夠；縣級相關政府部門不敢擔責，承擔涉農資金管理、使用過程中的有關責任和風險；縣級相關政府部門沒有足夠的能力統籌管理使用下放的涉農資金。

對于縣級以上的相關部門權限下放不充分的問題，可以從以下幾個思路著手，予以解決。第一，實施分級核查，確保各個層級政府相關部門將涉農資金權限完全下放到縣級部門。國務院負責核查中央國家部委等機關的涉農資金權限下放問題，確保審批權限下放實現“應整盡整”。中央國家部委需向國務院匯報哪些資金項目審批權限沒有下放，沒有下放的原因、潛在影響和相應的應對措施。同樣，各個省級政府部門也需要向省政府匯報涉農資金審批權限下放問題，哪些項目沒有下放權限，原因、潛在影響和應對措施。地市級相關政府部門則需要向省級政府相關部門匯報涉農資金審批權限下放情況，哪些項目沒有下放權限，原因、潛在影響和應對措施。第二，制定時間節點，對實施不力的進行追責、約談等。上級政府部門通過對下級規定時間節點，確保到點權限下放。對于沒有完成權限下放的部門，上級部門要對相關責任人、分管領導進行約談，甚至追責，確保權限下放的實現。

對于縣級部門 “不敢接”、“接不住”、“接不好”的問題，可以從以下幾個方面解決。首先，做好宣傳教育工作，鼓勵縣級政府部門敢接權限，承擔責任，提高縣級政府部門的風險承擔水平。其次，確定縣級相關部門在涉農資金項目審批中的責任和權力，不能無限擴大項目審批的責任，將項目失敗的責任完全歸于縣級政府相關部門和相關人員，讓其敢做事。再次，做好權限審批的管理工作。縣級政府相關部門需要建立公開透明的項目審批制度，包括項目審批公開、項目結果公示，主動接受監督。在項目審批過程中，縣級政府相關部門可以通過從會計師事務所、法律事務所、科研院所、高校等聘請專家，實施項目審批聽證會、政府工作人員和專家投票制度等，解決縣級政府相關部門“不敢接”、“接不住”、“接不好”的問題。 最后，做好項目實施效果評價措施，合理評估縣級政府相關部門和相關人員在其中的責任。建立項目失敗追責管理機制，不能一出現項目失敗，就把責任歸到相關審批人員身上，合理評估相關審批人員的責任。

主持人：目前貧困縣統籌整合使用財政涉農資金工作中，一方面面臨著“不能整”“難落實”等困境，另一方面又存在超范圍整合、借統籌整合之名“亂作為”等現象。這些問題存在的根源是什么？如何解除？權限下放到縣，資金如何監管？

林江：我認為，出現上述現象的根源在于：對于貧困縣統籌整合財政資金的工作中的整合的概念在認識上存在較大的差距，要么是財政資金來源單位對整合的方式、內容存在歧義，要么是財政資金使用的單位，包括使用單位所在的貧困縣政府部門對整合的理解存在歧義。加上相關的部門和單位存在溝通不暢通的情況，就會出現要么不能整、難落實，要么超范圍整合等亂象。其中，所謂超范圍整合，各單位、各地區的理解可能不太一樣，什么是正常范圍的整合，什么是超范圍整合？誰才能夠作出權威判斷？而且相關的權威判斷會不會隨著時間的推移，實際情況的變化而改變？這些都是出現相關問題的根源所在。我認為要根治相關的問題，還是需要從根本出發，把涉農資金的整合作為一個重要的課題，展開必要的討論，首先是在專家層面的討論，形成意見后提交給財政管理部門，再由財政管理部門組織各個農業口的部門開展研討，在形成比較一致意見以后，再征求資金使用單位以及所在貧困縣政府部門的意見，再對意見進行修改后，由財政部會同相關的涉農部委聯合發文，對財政資金的整合問題作出權威、系統的論述，并及時聽取各地各部門對相關整合情況的反饋意見，作出相應的回應和調整。我認為相關的文件出臺后，又經過多方的反饋和總結，應該對涉農資金的權限下放到縣后能夠繼續有效監管發揮積極和正面的作用。當然，權限下放到縣，要確保資金真正得到監管，還是要從自律和他律兩個角度著手：自律方面，是充分放權給相關的貧困縣，相信他們能夠把工作做好；他律方面，是為貧困縣配備必要的人才，幫助他們制定相關的監督規則和條例，同時讓財政部門的監督職責及時到位而不是缺位，這樣多渠道推動，涉農資金的使用權限下放到縣才能夠產生令人滿意的結果。

張明：統籌整合涉農資金同時面臨“不能整”、“難落實”和超范圍整合、“亂整合”等問題的根源，一是財政涉農資金內容繁雜、項目種類多、使用分散或碎片化、資金分配與管理部門化等，涉及部門包括民政、教育、科技、水務、財政、建設、發改、農業、扶貧、國土等，項目整合實施和資金整合使用與管理難度比較大。如通村和村內道路、移民扶貧開發、飲水工程、沼氣能源、教育文化體育、醫療衛生、廣電網絡、綠化美化等多部門掌管的新農村建設項目資金，按村統籌整合使用并不難，但項目實施、移交、管理、使用、監督等各環節都存在一些不易解決的，部門間溝通、整體協調、資金安排缺乏全局統籌協調、整合效力不高等問題，再有就是脫貧攻堅效果和實現“貧困摘帽”考核難度較大。二是縣級政府調控力低，特別是專項資金部門管理，縣級政府在分配使用、投入方向等方面，受區域或上級產業規劃影響，難免出現整合困難或整合不均衡，涉農資金分配有時也難免出現 “富者愈富”“貧者愈貧”。如有的村連續兩年獲多項新農村建設指標支持，而有的村則多年從未得到一項建設指標支持。有基層信息披露，無論是惠農戶補助還是涉農項目資金，落地離鄉政府、村委會較近，路好走，且各部門每次檢查都必到之地，各部門通常都自覺主動整合項目及資金；而偏遠地、路難走、車難進、“上面”又沒啥人“打招呼”的村，整合資金投入就困難。三是統籌整合資金范圍需要具體明細地予以明確。按《通知》規定，試點縣要緊緊圍繞脫貧目標，堅持現行脫貧標準，在農業生產發展和農村基礎設施建設范圍內安排支出，避免面面俱到和借整合之名“亂作為”。而實施中教醫衛等社會事業項目及資金，根據脫貧攻堅任務和貧困人口變化也可納入整合，一些省規定范圍則更廣泛，包括各級到村到戶到人的所有財政性資金，涵蓋涉農及非農項目、上級和本級安排、當年安排及結轉、存量及增量等，在統籌整合應納入而未納入的同時，又出現擴大資金整合范圍，搞“數字脫貧”、“景觀扶貧”等。

破解上述困境，一是建立健全管理機制。如建立資金整合平臺，組建以行政責任人、各分管責任人負責的涉農資金統籌整合領導小組，下設整合辦，整合辦下設項目組、資金組、片區組、技術組、驗收組等并明確具體職能職責。二是強化縣級涉農資金統籌整合管控力。如建立整合資金及項目常態統計核算工作機制，實行整合資金及項目按月統計核算報告制；建立縣級各部門聯席會及銜接工作制，明確相關部門職責，對照統籌方案要求，加強協調銜接聯動；根據整合資金項目規劃，加大統籌項目策劃、包裝、申報，做好統籌整合項目庫存建設；嚴格統籌整合資金及項目管理流程控制，強化整合平臺的統籌整合資金及項目實施方案申報審核、審查簽章上報、備案、年度檢查審計和考評驗收制度管理。三是加強省市級政府及部門的指導和協調協同。此次《通知》要求加強省級對整合試點培訓宣傳、檢查督促、調研指導，并明確規定培訓宣傳每年不少于1次，調研每季度不少于1次，使干部群眾全面準確理解整合試點政策，形成支持和推進工作的合力。堅持問題導向，對整合試點政策措施理解和執行有偏差、落實不到位的及時糾偏和督促整改。

權限下放到縣后涉農資金的監管，既是財政資金監管的一般問題，也是特定條件下縣級涉農資金統籌整合使用監管的特殊問題。作為財政資金一般監管，各級財政及相關部門應在現有條件下，對縣級涉農資金統籌整合使用這一特殊使用運作方式予以嚴格監管。如按財政部貫徹實施新《預算法》的要求，嚴格預算編制、執行、決算等業務流程管理，以及實施統籌整合使用資金及項目績效評價等。作為縣級涉農資金統籌整合使用特殊監管，2016年國務院《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》已明確規定，各級政府要重點監管納入統籌整合的財政涉農資金，財政涉農資金監管縣級負首要責任，貧困村第一書記、駐村工作隊、村委會監管要深度參與涉農資金和項目，各級審計、財政等要加大審計監督檢查力度，并跟蹤問效貧困縣監管職責；探索引入第三方獨立監督，引導貧困人口主動參與，構建多元化資金監管機制等。此次《通知》亦明確要求進一步強化省負總責，加強省級對整合試點檢查督促，推動整合試點各項政策落實納入扶貧領域作風專項治理，查實典型案件，堅決曝光，嚴肅追責。

姜愛華：我認為這些問題的根源在于與資金整合相關的各部門間的職責邊界還不夠清晰。當前，雖然強調資金整合，但因為資金鏈條是“條條管理”，由各部門縱向安排下來，因此整合過程中各部門之間的協調難度較大，一定程度上存在“不能整”“難落實”的問題，同時，由于未對縣級政府的職責邊界進行清晰界定，部分縣級政府過度“用權”，從而出現了超范圍整合以及借統籌整合之名“亂作為”的現象。因此，下一步，要按照“權責對等”的原則，梳理目前各部門在資金整合使用過程中的權責，確保整合的順利進行。權力下放到縣級之后，要加強對資金的監管，體現“放”與“管”的有機結合。一是要求縣級政府將扶貧規劃納入縣級發展規劃中，充分考慮扶貧的遠期效果，而非短期效果；二是要對權力進行約束，權責是一致的，對于績效不過關的項目實行行政問責，將責任具體到部門和人，也可以開展不定期抽查，督促項目的負責人員切實把關，當然也可以輔之以獎勵機制；三是可由上級組織人員培訓，合理安排資金支出進度，增強績效意識；四是繼續發揮財政監督、審計監督和社會監督的力量，要加強監督結果的運用，加強追責問紀。

張洪輝：這些現象用一句話來形容，就是“一抓就死，一放就亂”。存在這些問題的原因在于，對基層單位的監督難、監督結果落實難。上級主管部門對下級授權后，由于信息不對稱，如何合理地監督下級機關成為問題。下級政府機關可能由于信息不對稱發生敗德行為，如超范圍整合、借統籌整合之名“亂作為”等現象，導致涉農資金整合中的項目審批授權沒有達到預期目的。

要解決這類問題，必須通過加強監督和信息披露等，緩解信息不對稱程度，抑制基層部門的“亂作為”。具體而言，可從以下幾個方面進行：第一，加強涉農資金整合范圍的披露，讓公眾、涉農資金受益人、資金撥款單位了解涉農資金整合的具體范圍。第二，涉農資金項目審批過程中要公開、公平，項目確定、審批過程要透明，可以邀請公眾、涉農資金受益人、資金撥款單位參與涉農資金項目的確定、審批過程，也可以采用信息化手段如錄像、錄音確保涉農資金項目審批過程公開。第三，項目審批后，必須公示，讓公眾有充分的時間了解涉農項目，有相應的渠道讓公眾反饋民情。第四，項目執行過程中，也需要做到公開、公正，不能讓涉農項目建設成為腐敗的對象。第五，做好涉農資金項目審計工作，確保項目出績效、出效果。

對于如何監管資金，可以采用集中財務方式，在縣級財政部門集中資金的管理權限，同時審計部門等做好資金監管工作。資金管理中，做好責權對應，誰管理誰負責，防止涉農資金成為“唐僧肉”。

分類有序推進，建立涉農資金統籌整合長效機制

主持人：近日農業農村部和財政部聯合印發的《關于做好2018年農業生產發展等項目實施工作的通知》中，將推進涉農資金統籌整合，全面實行“大專項+任務清單”管理方式作為農業農村現代化進程的重要內容。您對此作何解讀？如何平衡兼顧中央宏觀調控與地方自主統籌的關系，以切實提高涉農資金的使用效率？

林江：我認為“大專項+任務清單”的管理方式是非常值得期待的：首先，大專項意味著涉農資金的統籌整合并非無的放矢，而是以大專項作為參照系，有助于地方政府特別是相關的貧困縣提高對涉農資金統籌整合的積極性和自覺性；其次，大專項意味著涉農資金的統籌整合的績效有可以度量的空間和機會，最大限度避免相關的貧困縣停留在對統籌整合財政資金概念的理解上，而是有具體的大專項予以支持；最后，任務清單的發布，將把主要的統籌整合的責任落實到具體的政府部門，避免互相推諉的情況發生。其實這正是農業農村部和財政部把中央政府的意圖有機地與地方政府的自主性和積極性結合起來的重要政策舉措。事實上，平衡兼顧中央宏觀調控與地方自主統籌的關系非常關鍵，而要實現這個目標，我認為首先是中央的相關部委對于什么是涉農資金的統籌整合要給出清晰的定義，并在充分征詢地方政府意見的基礎上出臺可以作為依據和行動指南的規劃和文件，并在文件執行了一段時間后及時傾聽地方政府和基層政權的意見，以及時修正和調整相關的政策；其次，中央政府在發布文件的同時，要為文件在基層政府的貫徹落實配備人才，幫助基層政府貫徹落實相關的涉農資金統籌整合的政策制定工作機制，加強基層政權的制度建設；最后，如何衡量涉農資金的使用效率經過整合統籌后是否得以提升，這就需要及時制定涉農資金使用效率的績效評價方案，讓地方政府和基層政權充分了解相關的績效評價方案的精神、操作的路徑等。

張明：將“大專項+任務清單”管理方式作為農業農村現代化進程的重要內容，主要是從貫徹落實《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》要求，進一步創新完善資金管理使用機制，深入推進財政支農專項轉移支付資金統籌整合角度提出的。具體內容：一是財政部同農業農村部在因素法測算安排基礎上，中央補助資金按大專項整體下達省，并按相關項目資金管理辦法，根據黨中央和國務院的年度農業農村經濟工作重點，提出各省具體任務清單；二是省級相關部門按任務清單，銜接相關部門行業規劃，細化任務，測算分配中央補助資金，并銜接往年具體任務、支持重點和補助標準等。

顯然，“大專項+任務清單”的管理方式，就是以中央財政補助資金為中心，即“大專項”；整合各省重點涉農項目的年度及年際支出，即“任務清單”。各省在清單范圍內，結合本地實際，在完成既定清單任務基礎上，統籌安排指導性任務資金，重點解決農業農村發展瓶頸。同時，還明確規定耕地地力保護、農機購置、草原禁牧和草畜平衡、強制撲殺等農牧民直接補貼補助，以及耕地輪作休耕試點等約束性指標任務補助不得統籌使用。試點范圍嚴格限制在連片特困縣和國家扶貧開發重點縣，禁止超項目范圍統籌整合資金。

上述涉農資金統籌整合頂層設計，無疑對各地涉農資金統籌整合是有效的指導。各省以中央涉農補助為主線，具有確保中央宏觀調控的作用。同時，各省按中央規定的農業生產發展資金項目實施方案及任務清單、農業資源及生態保護補助資金項目實施方案及任務清單、動物防疫等補助經費項目實施方案及任務清單、農業生產救災及特大防汛抗旱補助資金項目實施方案及任務清單、農村土地承包經營權確權登記頒證補助資金項目實施方案及任務清單五方面內容24類具體項目及補助，統籌整合本省年度農業農村發展瓶頸自主安排資金。同時，在項目實施中鼓勵利用現有資金渠道，強化政策銜接配合，探索糧豆輪作、糧改飼等結構調整政策統籌；果菜茶有機肥替代化肥，畜禽糞污資源、秸稈、地膜等綜合與回收利用，黑土地保護等農業生態環境防治與資源循環利用政策統籌；支持新型職業農民培育、農業生產社會化服務、合作社發展培育等壯大新型農業經營主體政策統籌，支持糧食生產功能區和重要農產品生產保護區范圍內整合統籌相關涉農資金等，以滿足各省自主統籌，具有平衡兼顧中央宏觀調控與地方自主統籌的作用。

張洪輝：大專項是指農業發展領域涉農專項轉移支付和基建投資；任務清單是指根據各大專項應當保障的政策內容設置的任務。中央層面在進一步整合歸并涉農專項的基礎上，合理設置任務清單。任務清單包括約束性任務和指導性任務，實施差別化管理。約束性任務主要包括黨中央、國務院明確要求的涉及國計民生的事項、重大規劃任務及新設試點任務、農業生產救災和對農牧民直接補貼等，其他任務確定為指導性任務。充分賦予地方自主權，允許地方在完成約束性任務的前提下，根據當地行業發展需要，區分輕重緩急，在同一大專項內調劑使用資金。

“大專項+任務清單”的管理方式，有效平衡兼顧了中央宏觀調控與地方自主統籌的關系。“大專項”是中央宏觀調控確定的范圍和方向，有助于基層政府組織在涉農資金使用上符合中央宏觀調控的方向，達到中央在農業、農村、農民事務上的目標，實現貧困地區的脫貧解困。在任務清單上，既存在約束性任務，即縣級部門必須要完成的任務；也存在指導性任務，即縣級部門自主選擇完成的任務。這種任務清單的設計，一方面注重國家層面共性的、必須完成的剛性涉農資金項目；另一方面又給予地方政府一定的自主權，讓其因地制宜制定相應的涉農項目，實現當地農業發展、農民增收、農村脫貧等目標。

主持人：2017年12月，國務院出臺 《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，提出到2018年，實現農業發展領域行業內涉農專項轉移支付的統籌整合；到2019年，基本實現農業發展領域行業間涉農專項轉移支付和涉農基建投資的分類統籌整合；到2020年，構建形成農業發展領域權責匹配、相互協調、上下聯動、步調一致的涉農資金統籌整合長效機制。對于未來三年內要實現的目標任務，您有哪些想法或建議？

林江：我認為在未來三年要實現相關的目標，任務是相當艱巨的，盡管我們已經在過去幾年通過中央政府與地方政府的聯動機制和協調機制的建立，讓涉農資金的統籌整合工作有了開端，但是離涉農資金統籌整合長效機制的建立還有相當長的一段距離。我有以下的建議：一是針對貧困縣，要讓基層政權的工作人員充分認識實現涉農資金統籌整合的重要意義以及建立長效機制的必要性，只有從思想上、觀念上認同涉農資金的統籌整合，才能夠在實際工作中真心實意建立長效機制；二是要讓地方政府，特別是作為貧困縣的基層政權的工作人員充分了解一些統籌整合財政資金的成功案例，并讓一些成功的地區進行巡回演講，使相關的基層政權工作人員對什么是統籌整合涉農資金的長效機制有更深入的了解和認識；三是建議農業農村部和財政部聯合建立統籌整合涉農資金的專家團隊，分赴全國各地貧困縣指導涉農資金的統籌整合工作，及時糾正相關工作進展過程中可能出現的偏差，提高農業發展領域行業內涉農資金專項轉移支付的統籌整合的工作成效，從而形成示范作用。

張明：按國務院規定，涉農資金統籌整合長效機制探索建立的具體內容：一是中央涉農資金按專項轉移支付和基建投資大專項設置；二是專項轉移支付以生產發展、資源及生態保護、土地承包經營權確權頒證、動物防疫、綜合開發、土地整治、林業生態保護恢復及改革發展、水利發展、大中型水庫移民扶持、生產救災及特大防汛抗旱等為主體；三是基建投資以重大水利工程、水生態及中小河流治理等、農村飲水安全鞏固提升、重大水利項目勘察設計等、生產及可持續發展、現代農業支撐體系、森林資源培育、重點區域生態保護與修復、生態保護支撐體系、農村民生工程等為主體；四是實行以“大專項+任務清單”管理為核心的涉農資金統籌整合，整合方法是相關部門按任務清單的約束性任務和指導性任務內容，給予地方不同整合權限，實施差別化管理，其中約束性任務主要是黨中央、國務院明確要求的國計民生事項、重大規劃任務、新設試點任務和農業生產救災、對農牧民直接補貼等，其他為指導性任務；五是地方在完成約束性任務前提下，根據當地產業發展需要，區分輕重緩急，在大專項內調劑使用資金；六是涉農資金和任務清單集中同步下達，并建立與整合相應的績效評價制度。

在上述制度框架下，首先，2018年實現農業發展領域行業內涉農專項轉移支付統籌整合，顯然是農業農村部和財政部《關于做好2018年農業生產發展等項目實施工作的通知》已明確要求的年度工作任務。但黨中央、國務院的國計民生事項、重大規劃任務、新設試點任務等約束性任務還有待具體明確，再除去農業生產救災、對農牧民直接補貼等，余下項目及資金就基本上是年度內可統籌整合的農發領域行業內的涉農專項轉移支付了。其次，在財政部和國家發改委銜接平衡專項轉移支付和基建投資大專項，并會同有關部門定期評估，建立調整優化和退出機制條件下，2019年基本實現農業發展領域行業間涉農專項轉移支付與涉農基建投資分類統籌整合，也應在具體明確黨中央、國務院的國計民生事項、重大規劃任務、新設試點任務等約束性任務以及農業生產救災、對農牧民直接補貼等范圍外展開實施。最后，照上述工作常態發展，2020年構建形成農業發展領域權責匹配、相互協調、上下聯動、步調一致的涉農資金統籌整合機制不成問題，堅持并鞏固之自然形成長效機制。

實施以中央涉農補助為主線的 “大專項+任務清單”統籌整合方式，約束性任務項目及資金具體明細需要進一步明確，特別是年度性的黨中央、國務院國計民生事項、重大規劃任務、新設試點任務等，既避免基層工作的不恰當或違規統籌整合，又減輕上級政府及部門的監管負擔，提高工作效率和資金使用效率。

姜愛華：《意見》對未來三年涉農資金統籌整合的覆蓋范圍和機制建設進行了部署，體現了黨中央和國務院堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會的決心。涉農資金長期以來處于分散管理的狀態，因此資金的整合不能一蹴而就，需要頂層設計、各方聯動。在具體安排上，首先選擇行業內涉農資金專項轉移支付的統籌整合，進一步，實現跨行業和涉農基建投資的分類統籌整合，從而實現“大統籌”，更好地發揮資金合力，進而形成農業發展領域的新時代涉農資金統籌整合長效機制。長效機制的形成，能夠真正防止以往扶貧中可能出現的“返貧”現象，有利于從根本上消除貧困現象。

張洪輝：建立涉農資金統籌整合長效機制，首先要做好頂層設計。涉農資金統籌整合長效機制的目的、指導思想和是否支持國家實行貧困人口脫貧的目標是頂層設計的首要問題。其次，要積極總結已經實施的涉農資金統籌整合實踐經驗，把好的經驗推廣，不好的做法及時總結。再次，建立涉農資金統籌整合長效機制過程中，要勇于試錯，發現問題及時解決，發現漏洞及時堵上，發現瓶頸及時疏通。最后，建立涉農資金統籌整合長效機制，還需要政府機關各個部門的配合，相關政府部門也需要建立相應的配套體制機制，確保涉農資金統籌整合長效機制能夠發揮出既定的功能，最終實現農業發展、農民增收、農村脫貧。此外，要獎勵那些為建立涉農資金統籌整合長效機制作出貢獻的部門、人員，及早實現中央的戰略目標。■