加強財政收入質量監管的實踐與探索
——基于非稅收入收繳情況和收入真實性專項檢查的經驗

●劉曉青

近年來，我國國民經濟整體取得了較快發展，財政收入持續增長，一般公共預算收入規模不斷擴大，整體收入增長處于合理區間。然而，因受經濟下行壓力加大、2016年營改增試點全面推開等各方面因素影響，財政收入增幅下滑明顯，財政收入質量有所下降。因此，明確了解財政收入質量下降的現狀，發現財政收入質量方面存在的問題，有針對性地分析成因，并采取相應的措施至關重要。

為摸清財政收入征收和管理現狀，提高財政收入質量，根據《財政部關于開展非稅收入收繳情況專項檢查的通知》（財監〔2016〕36 號）和河南省財政《關于開展部分縣（市）財政收入真實性專項檢查的通知》（豫財監〔2016〕90號）要求，河南省財政廳監督檢查二處自2016年10月中旬至11月下旬，對轄區內市縣同步開展非稅收入收繳情況和財政收入真實性專項檢查。檢查中發現，部分市縣仍然存在虛收空轉稅收收入、非稅收入未及時繳入國庫、違規提前征收、減征、緩征、代理銀行延壓入庫等問題。本文擬在闡述財政收入質量的含義和意義的基礎上，分析河南省近幾年財政收入質量的變化趨勢，反映專項檢查中發現的問題，進一步分析問題成因，并就如何加強財政收入質量監管初步提出意見和建議。

一、財政收入質量的含義和評判標準

（一）財政收入的含義

財政收入，是財政分配的一個重要方面，具體來說是國家借助一定的形式、渠道集中起來的貨幣資金的總和。它是我國各級政府履行自身公共職能、實施各項政策、提供公共商品和服務的重要物質保障。財政收入與經濟增長（GDP增長）密切相關，國民經濟發展的水平直接決定了財政收入的規模，而財政收入的規模又客觀反映了一個地區的經濟發展狀況。

（二）財政收入質量的評判標準

何為財政收入質量？筆者認為，就是指一個地方財政收入的好壞或者優劣程度。簡單而言，有以下三個評判標準：財政收入的規模質量、財政收入的結構質量以及財政收入的真實性。

1、財政收入的規模質量。主要是指一個地區的財政收入規模必須與經濟和社會發展水平相適應，不應超過經濟和社會所能負擔的范圍。適度的財政收入規模能夠有效保證政府職能的履行，從而促進經濟社會全面發展。財政收入規模過小，就無法滿足各類社會公共服務的正常支出需求，直接影響政府職能的履行；相反，財政收入規模過大，就必然增加企業和社會的負擔，影響財政收入的增長，甚至損害整體經濟發展。

2、財政收入的結構質量。財政收入的結構質量是指財政收入來源是否穩定，結構是否合理。眾所周知，地方一般公共預算收入主要包括稅收收入和非稅收入。稅收穩定性較高，相反，各種非稅收入受多種因素影響，往往變化很大。倘若征收對象消失，該項非稅收入也將無法征收；此外，非稅收入大多有專項用途不能靈活統籌使用，并不能隨意用于地方正常支出。因此，考慮到財政收入結構的質量，我們必須看到非稅收入在財政收入中的比重，即非稅收入比重越高，財政質量越低。

3、財政收入的信息質量。財政收入的信息質量一般指的是財政收入信息是否真實可靠，是否存在弄虛作假的成分。而財政收入信息的真實性、準確性又直接影響各級政府制定政策和提供服務，因此，保證財政收入的真實性是提高財政收入質量最直接、最本質的要求。具體來說，財政收入的信息質量可通過財政收入虛增或虛減數占財政收入總數的比重來衡量。虛增收入的形式主要有列收列支空轉收入、墊交稅款、先征后返等；而虛減財政收入的常見表現形式有應征未征、違法實行稅收優惠和越權減稅等。

二、財政收入的重要性和財政收入質量高低的影響

（一）財政收入的重要性

1、財政收入是財政支出的前提條件。財政分配中的收入與支出是互補的，不可分割的。簡而言之，財政收入是財政支出的前提條件和物質保證，而財政支出是財政收入的最終目的。

2、財政收入是政府履行職能的物質保證。政府履行其相應職能時，必須具備一定的物質基礎，否則國家的所有政策都不能順利執行。而財政收入就是政府積累資金、奠定物質基礎的必然途徑和重要手段，財政收入的順利實現對履行國家職能有著至關重要的意義。

盡管英語句式在很大程度上與漢語句法是一致的，但是英漢兩種語言畢竟存在句法結構上和語序上的不同，也可能會造成翻譯過程中的語序顛倒。比如說，英文習慣于先展示結果，再說明原因，而中文與之恰恰相反。英文的倒裝句，強調句也會造成與中文的行文邏輯不一致的現象。因此，可以采用逆譯法，符合漢語的行文邏輯，使接受者達到與原文讀者一樣的反應。

3、財政收入是政府決策的重要依據。財政收入是反映經濟整體運行狀況的晴雨表，真實、準確的財政收入數據也是各級政府制定各項政策的重要參考依據；相反，虛假的財政收入數據可能掩蓋財政收支過程中存在的問題，甚至導致政府決策出現失誤。

（二）財政收入質量高低的影響

財政收入質量直接關系到政府各項職能能否順利履行，所制定的財政政策能否真正落到實處。它影響整個國民經濟能否健康和可持續發展。較高的財政收入質量能夠滿足財政支出的需要，有效地提供各類社會公共服務，進而促進財政收支活動的健康運行。財政收入質量的下降會對整個國民經濟和社會發展產生不良影響。主要有以下幾個方面：

1、加重企業負擔，影響財政政策的實施。非稅收入包括各種行政事業性收費，國有資源的有償使用和各類罰沒收入。在經濟增長放緩的背景下，如果非稅收入增長過快，如占到公共預算收入的一半，將直接增加企業經營負擔，打擊企業積極性，加劇稅務部門和企業之間的緊張關系，損害當地經濟發展。

2、影響政府決策，加劇地方財政風險。財政收入是各地區財政運行的重要指標，也是政府決策的必要依據。較低的財政收入質量，直接掩蓋了當地財政收支運行的真實狀況和存在的問題，不利于中央掌握地方財政收支實際，從而影響中央對地方的轉移支付規模。同時，收入質量下降，加大了財政收入的不穩定性，使得財政收支脫離當地實際，甚至出現收不抵支的情況，最終影響了市縣政府的可用財力和民生保障能力。

3、擾亂財經秩序，影響依法理財。近年來，中央政府提出了全面推進依法治國的方針，并提出了依法理財的要求。然而，虛收空轉等違法違規行為，直接擾亂了財政收支管理的秩序，直接導致財政資源的流失，不利于建立和完善現代化經濟體系，也影響全面推進法治的實現。

4、削弱政府公信力，影響政府形象。目前，有關征收非稅收入的相關法律法規并不完善，與之相關的自由裁量權較大，存在一定的尋租空間，甚至可能導致腐敗。隨著新聞傳播速度加快和公眾法制意識的日益覺醒，任何收入違法行為都可能引起社會的高度關注，并直接加劇社會對政府的不滿，對政府形象產生不良影響。

三、河南省近八年財政收入的發展趨勢

近幾年,河南省財政收入運行主要有五個方面的特點。

（一）與國民經濟發展相適應

近年來，河南省財政部門會同稅務部門多措并舉，合理確定收入目標，財政總收入和一般公共預算收入持續增長，收入質量不斷提高。從表1明顯看出，河南省近八年財政收入總量逐年增加。其中，河南省2017年財政收入為5238.35億元，同比增長11.29%。一般公共預算收入為3397億元，同比增長7.72%，增幅較上年提高3.16個百分點；稅收收入2329億元，同比增長7.9%，增幅較上年提高5.17個百分點，扭轉了近年來一般公共預算收入和稅收收入增速逐年放緩的趨勢。這表明近年來河南省實施的減稅降費政策為宏觀經濟穩定和回升做出了切實的貢獻。

表1 河南省近八年財政收入基本情況 單位：億元

（二）非稅收入占比不斷上升

河南省2017年一般公共預算收入為3397億元，其中稅收收入2329億元，占一般公共預算收入的68.56%，而非稅收入1068億元，占一般公共預算收入的31.44%。從表2中我們不難發現，稅收收入占一般公共預算收入的比重大體上呈現下降趨勢，2015年至2017年連續三年低于70%；而非稅收入所占比重是不斷上升的。這一降一升表明河南省財政收入的結構需進一步優化，整體規范性需進一步加強。

表2 河南省一般公共預算收入規模及結構變動情況單位：億元

（三）財政收入結構進一步優化

2017年，河南省全年生產總值4498816.16億元，比上年增長7.8%。其中，第一產業增加值為4339.49億元，比上年增長4.3%;第二產業增加值為21499.9億元，比上年增長7.3%;第三產業增加值為19198.68億元，比上年增長9.2%，三大產業結構比為9.6∶47.7∶42.7，第三產業增加值占總產值的比重比上年上升0.9個百分點。此外，2017年，第二產業和第三產業稅收對稅收總額增長的貢獻率也比上年大幅增加。這說明2017年河南省不僅實現工業和稅收的協調發展，而且基本實現了第二產業與第三產業的協調發展 (見圖1)。

檢查中發現，某縣17個鄉（鎮）為完成收入任務，由繳款單位將款項繳入國庫增加耕地占用稅收入，財政部門再以預算支出的形式將款項撥回繳款單位。還有部分縣通過財政部門先撥付非稅收入管理中心、法院、人民醫院等部門，再以行政事業性收費、醫療收入、藥品收入繳入國庫等形式虛收空轉非稅收入。

四、檢查中存在的問題

（一）存在虛收稅收收入和非稅收入的現象

圖1 2012-2017年河南省三次產業增加值占生產總值比重

（二）人為調節一般公共預算收入

檢查中發現，部分縣財政局將應納入財政專戶管理的學費、考試考務費、住宿費、醫院診療費計入非稅收入中的其他非經營性國有資產收入或者其他收入，作為一般公共預算收入繳入國庫。此外，存在提前墊付資金入庫的情況。比如，某縣財政局2016年3月份在未收到相應款項時，將財政專戶資金以“應交預算收入—行政事業收費收入—國土資源行政事業收費收入—耕地開墾費”繳入國庫。

（三）違規提前征收、減征、緩征、退付

違規提前征收主要是部分縣（區）在簽訂土地使用權出讓合同之前，收繳土地出讓價款收入；存在某些征收部門在征收過程中，擅自減征、緩征門面房租金、礦產資源補償費、采礦權（探礦權）使用費、工商罰沒收入等。此外，違規退付的情況較為普遍。某縣2014年收取物價局、農機監理站、農機校國有資產出租、出借收入，但并未按規定繳入國庫，而是在2014年12月底直接返還給這些部門。

（四）未及時入庫或者不按級次、預算科目入庫

檢查中發現，不少市縣的非稅收入并未直接繳入國庫，征收部門未按規定在10個工作日內足額從財政專戶繳入國庫，延時入庫1個月至半年，更有甚者跨年才入庫。此外，有些非稅收入計入的預算科目不合規，比如，某縣把2014年行政單位國有資產出租、出借收入列入“國有資源（資產）有償使用收入、事業單位國有資產處置收入”。

（五）非稅收入票據不規范

經檢查發現，各市縣在非稅收入征收過程中，串用票據、將非稅收入票據與其他票據互相替代的現象時有發生。比如，某縣司法局2014年房屋出租收入竟然使用過期的河南省行政事業單位資金往來結算票據；某縣財政局2014年4月收取的企業土地出讓金滯納金后面附的是河南省行政事業單位資金往來結算票據。

五、相關原因分析

（一）經濟下行壓力較大，收支矛盾進一步凸顯

近年來，我國經濟發展處于轉型升級的關鍵時期，經濟增長速度放緩，在少數市縣，財政收入甚至出現了負增長。同時，受穩增長、惠民生等政策的影響，財政支出規模不斷增大，收支矛盾愈加突出。尤其近年來各類民生工程的廣泛推進，對各市縣財力提出了更高的要求。在一些地區，為緩解收入和支出壓力，增加挖掘收入的潛力，加強非稅收入的征收，導致非稅收入過度增長，財政收入質量有所下降。

（二）理財觀念尚未有效轉變

一是依法理財觀念仍需加強。2014年，《預算法》修訂并正式實施，對各級財政預算管理水平提出了更明確的要求。但部分市縣依法理財的觀念尚未轉變到位，依法理財水平也與相關法律法規的要求存在較大差距，收入虛增等現象時有發生。二是發展理念尚未徹底轉變。近年來，中央先后制定了一系列發展新理念、新戰略，但大多數地方政府仍未改掉過去的慣性思維，在看待收入增速方面也不夠客觀，片面追求財政收入的高速增長，而忽視了財政收入的質量。

（三）預算編制方法不科學

大多數地區的預算編制仍然采取 “基數+增長”的傳統方式，就是把上年財政收入的實際完成數作為基準數，根據上級所下達的收入增幅來確定本年的財政收入增長目標。這種方法，并沒有結合當地經濟發展的實際情況，科學準確地編制當年收入預算。在經濟增速放緩的大背景下，部分經濟發展較慢、財政收支矛盾突出的地區迫于當年收入預算壓力，就會采取依靠挖潛難度較大的收入項目甚至采取虛收等方式完成當年財政預算目標。

（四）財政收入考核機制不合理

在我國現行集權制體制下，盡管各地政府近年弱化了財政收入指標的考核，但仍延續了自上而下、層層下達財政收入指標任務的做法。絕大多數政府官員仍保持著傳統的政績觀，各級政府也依舊把財政收入逐年增長作為一項重要目標，并且將財政收入的年終完成情況與當地政績直接掛鉤，對財政收入增長速度進行排名考核。在這種情況下，各地政府為了取得較好的考核名次，通常采取層層加碼、級級放大下任務的手段，導致制定的財政收入增長目標與當地經濟發展的實際情況不一致，甚至出現虛報財政收入等違法違規行為。

（五）財政管理體制不規范

一方面，各地在執行部分財稅政策的過程中自由裁量權過大，或者有選擇性地執行政策。比如，經濟形勢較好的時候，為減輕資金壓力，地方當年不繳納耕地占用稅；經濟下行時，政府會通過清理欠稅完成當年收入目標。另一方面，收入劃分體制有待進一步修正和完善。在營改增政策全面實施后，地方沒有大的主體稅種，全部歸屬地方的稅種只有規模較小的零星稅種，如：河南省2017年契稅收入208.5億元，占全年地方稅收收入的比重僅為8.95%。而地方在缺少主體稅種且支出需要較大的情況下，就會通過增加非稅收入來完成收入目標。

（六）收入監督機制不健全

目前，地方財政收入監管職能不夠細化和明確，尚未建立常態化收入質量監管機制，審計監管滯后，部分縣（市）無法每年都對收入質量進行專項監管，風險成本偏低；此外，對于收入質量方面存在的問題，因問責追責不嚴，缺乏明確的處理處罰措施，導致違規問題的處理處罰震懾效果不明顯，后期的整改也就大打折扣。比如，目前關于收入虛增這類問題的處理處罰對象大多數只針對當地財政、稅務部門的直接經辦人或負責人，對當地政府主要領導的影響不大。

六、加強財政收入質量監管的建議

（一）完善法律法規，提供制度保障

總體來說，在財政收入監管的立法方面，我國相對滯后，關于財政收入監管方面的法律也亟待健全和完善。目前，只有財政部下發的幾個關于財政收入監管的部門規章制度文件。因此，相關立法部門應加強指導，加快法制化建設進程，完善相關法律法規，對收入監管過程中查出的各種違法違規行為作出明確規定。一是完善稅收立法。修訂完善有關法律法規和合理下放權力，使各地有權把地方經濟發展的實際情況結合起來，適度引入新稅種，調整地方稅率等，提高各地稅收收入組織能力。二是積極推進非稅立法。加快研究步伐，推動政府非稅收入管理條例的制定和完善，為非稅收入的規范征收和管理提供制度保障。三是出臺財政管理績效考核與激勵相關辦法。目前，地方大多把一般公共預算收入中稅收收入占比情況作為財政收入質量的評判標準，而僅憑這一指標并不能對收入質量做出全面、科學評估。因此，需進一步完善考核指標，提高收入質量在考核中所占的權重，構建科學有效的地方財政收入質量評價體系并加以廣泛運用，進一步形成正向激勵。

（二）調動地方積極性，深入推進財稅體制改革

一是適當改革收入劃分體制。在保證稅收收入格局基本不變的前提下，可考慮將部分稅基寬、屬地性強、受益范圍較為明確的稅種下放至地方，從而充分調動地方積極性，實現地方稅收收入持續增長。二是積極涵養財源稅源。繼續做好營改增、涉企行政事業性收費減免等財稅政策的貫徹落實，盡可能減輕企業負擔。同時，加大地方性行政法規的清理力度，取消對民營企業的歧視性政策，優化民營企業發展環境。三是深入推進財稅體制改革。在明確地方政府的財政收入管理與歸屬權限的前提下，進一步理順政府和市場的“邊界”問題，明確地方政府部門間的財政收入分配格局，提高對財政收入的有效監管。在分級征稅和管理的背景下，若財稅體制改革“落地”不實，中央和地方積極性、各級政府間的財政收入分配問題將受到影響。

（三）優化收入預算編制，科學編制收支預算

一是改進預算編制方法。拋棄傳統的收入預算編制方法，即基數比例法，逐步探索建立科學編制財政收入預算的新方法，將綜合投資、消費、政策等多種因素考慮在內。在確定年度收入目標時，各級政府必須客觀了解情況并作出合理的判斷。科學預測該地區經濟發展趨勢和實際情況，準確定位年度財政收入增長目標和收入結構，合理確定年度財政收入增長、稅收增長和非稅收入占比，科學制定收入預算，使財稅收入增長可以從任務導向轉變為預期目標導向。二是加快推動編制中長期財政預算。各級財政部門要認真制定中期財政政策，各項財政增收和調整事項必須與中期財政計劃保持一致。制定的延續性較強的政策法規也要統籌考慮各種因素，始終確保財政收入與GDP相匹配。三是加強對非稅收入占比過高地區的過程監控。加強財政部門與稅收征收機構溝通，深入分析財政收入和收支結構的變化，根據財政收入的動態完成情況，及時調整今年收支預算，制定收入計劃并動態調整，保證財政收入健康發展。

（四）健全征收管理體系，提高收入管理水平

一是進一步推進稅費改革。在堅持“正稅清費”基本原則的前提下，加大對非稅收入的規范和監管力度，堅決杜絕各種隨意設立收費項目和私自提高征收標準等情況的出現。此外，非稅收入收繳行為不應與財政撥款支出或經費獎勵掛鉤，避免少數部門為實現財政收入增幅目標而人為增加非稅收入。二是進一步明確非稅收入征收職能。實行財政部門、收入執收單位、地方代理銀行之間的溝通銜接，保證非稅收入能夠足額及時繳入國庫。此外，要充分利用財政收支統計分析，盡可能調動各部門的積極性，做到信息共享，切實堵塞稅收收入漏洞，真正實現依法征收、應收盡收。

（五）強化收入質量考核，健全相關獎懲機制

一是優化政績考核指標體系。嚴格按照新《預算法》的相關要求，積極引導地方政府和部門逐步淡化對財政收入增幅和排名的考核，所制定的年度財政收入目標應科學可行、客觀真實，而不應該是強制性的指令和任務，真正實現收入預算從任務向預期的徹底轉變。二是完善財政收入質量考核機制。完善現有的財政收入考核機制，對非稅收入的增幅、占一般公共預算的比重、財政收入結構分布及真實性等因素進行綜合考核，建立統一規范的財政收入考核機制，重點關注在收入征收過程中是否存在空轉列收列支、混淆基金預算與一般預算、混淆預算級次、未按時繳庫等問題。三是保證財政收入質量評價結果約束力。要充分運用財政收入質量綜合考核結果，將一般性轉移支付資金分配與財政收入質量直接掛鉤，增加地方政府虛增財政收入的間接成本。對財政收入質量不高的縣，在下達轉移支付資金時按照相應的比例予以扣減，發揮其警示作用，增強收入質量考核的約束效果。

（六）健全收入質量監督機制，加大處理處罰力度

一是建立對收入質量監督檢查的常態化機制。將地方財政收入質量的監管作為各省專員辦與其他監督專職機構的一項重要日常監督職責，并進一步細化對地方財政收入質量監管的要求，從財政收入使用與管理的全過程入手，定期或不定期開展財政收入質量的專項監督檢查，逐步建立日常監督機制，實現事前、事中和事后的全過程監管。二是加大處罰力度，創新處理方式。強化審計部門的監督，進一步明確財政收入嚴重失實或弄虛作假問題的部門和相關責任人的問責措施，增大造假的風險成本，最大限度地杜絕造假行為。加強非稅收入收繳行為的監管，按規定清理各種非稅收入“過渡戶”，糾正不規范、不合法的收入征收行為。同時，除行政處罰之外，可將查處的問題抄報地方省級政府、紀委、組織部門等，加大對各級地方政府的約束力和震懾力。

（七）推動財政信息化建設，監管收支異常現象

在當前信息化時代，傳統的監管模式因耗時耗力，時效性欠缺，儼然無法滿足新時期監督檢查工作的更高要求。因此，需要充分利用財政大數據平臺進行實時分析和監控，依靠信息化系統實時監管。目前，各地專員辦獲取地方財政收入信息的渠道有限，且不夠全面、相對滯后。因此，各地政府應加快推動信息化建設，進一步完善各部門的網絡系統，推進各部門之間的聯網工作，保證錄入收入信息的時效性、準確性和真實性，從而提高財政監管工作的效率。充分利用現有的財政收支月報系統、庫款同級系統、國庫集中支付系統等，及時、準確地獲取財政收支數據信息，用現代化信息軟件系統實現信息資源共享和監督，設立對比分析指標，關注指標變化情況，通過大數據計算財政收支運行的規律，實現地方財政收入規模、質量變動情況及存在問題的動態監控，有效分析變動原因，實時提出監管建議，并向財政部提供決策參考依據，為實施前瞻性應對舉措做好準備。■

[1]陳雪敏.專員辦財政收入監管信息化的建設路徑[J].中國財經報,2015,（01）.

[2]陳永志.淺析加強財政監督對收入監管的作用[J].當代農村財經,2018,(01).

[3]江慶，汪瀅.新常態下創新財政收入監管的幾點建議[J].財政監督,2015,(11).

[4]梁紅梅.虛增財政收入的解決推進[J].現代審計與經濟,2017,(04).

[5]秦強.經濟新常態下財政收入監管的挑戰與應對[J].財政監督,2015,(11).

[6]袁鐵芽.財政收入虛增的成因與治理建議[J].財政監督,2017,(11).

[7]趙長寶.新常態下創新財政收入監管新機制[J].審計月刊,2015,(07).