新預算法對地方政府債務管理的影響

孫丹丹

[摘要]新預算法對地方政府債務管理造成的影響是：對發債規模有所約束、制定財政轉移支付制度、實現全口徑預算管理。新預算法下地方政府債務管理的對策為：利用PPP模式化解風險；制定完善的財政轉移制度；制定有效的地方債務管理模式；做好地方政府債務資金的管理與監督。

[關鍵詞]新預算法；地方政府；債務管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818044

伴隨著當前社會的不斷發展，我國城鎮化的步伐越來越快，與此同時，地方政府債務管理問題越來越明顯，所以需要從新預算法角度出發，多個方面分析，落實好地方性債務管理，制定完善的風險防范對策，推動地方性債務管理的有效性。

1積極做好地方政府債務管理的重要性

第一，地方政府傳統執政模式是投資性發展的基礎。在傳統模式下我國地方政府主要采取了招商引資的方式，其主要目的是推動GDP的增長，其中有大量的投資主要集中在招商投資上，但是應用在民生經濟方面的資金少之又少。第二，地方政府的傳統執政模式存在缺陷，其一是各大產業出現產能過剩現象，有眾多的地方政府采取招商引資的方式建設工業園區，但是這種情況下則會導致房地產的控制率達到20%以上。其二是基礎設施建設過剩嚴重，當前大多數地方政府已經投身于基礎設施建設之中，固定資產投資比例較大，且在2016年地方政府基礎設施建設投資中，固定資產所占據GDP的比重高達80%，遠遠超過西方發達國家。所以在這種發展趨勢下，因投資資金所產生的舉債現象層出不窮，所以需要加強政府債務管理，實現對地方政府資金來源與去向的有效規范，實現創新發展。

2新預算法對地方政府債務管理所造成的影響

毋庸置疑，新預算法的出現促使預算管理朝科學性與制度化的方向不斷發展，并且符合時代與社會的基本需求，其中在對地方政府債務管理方面所造成的影響主要包括以下幾點。

（1）對發債規模有所約束。對于地方政府債務問題，如果未從本質上加以分析，采取有效的措施，則無法滿足管理目的，在新預算法中規定地方政府的財政支出僅僅有一部分納入預算管理之中，但是仍然還有70%以上的收支在預算之外，這種情況容易形成貪污犯罪與違法亂紀現象。此外，新預算法也對地方政府的發債規模進行嚴格約束，簡而言之，便是地方政府如果發行債券則需要經過相關單位的批準，并且發債規模要控制在國務院規定限額之中。

（2）制定財政轉移支付制度。眾所周知，在1994年我國采取分稅制之后轉移支付制度誕生，但是因為受到主客觀因素的影響，財政轉移支付制度存在諸多問題，比如目標功能不清晰、制度未落實等，如此則無法真正發揮出財政轉移支付制度的作用。新預算法的實施則針對財政轉移支付制度進行了調整與完善，財政部門需要派相關人員對轉移支付方法與規則加以研究，并且積極吸納與借鑒國外優秀的經驗，實現轉移支付制度的完善性。另外，在一般性轉移支付資金方面，還要對其來源加以規定，甚至將部分增值稅設定為特定來源，對當前未能達到預期目標的項目及時清理。

（3）實現全口徑預算管理。在新預算法中對全口徑進行了明確的規定，并且還對其法律責任進行界定，在此發展背景下，地方政府需要將財政及時納入全口徑預算之中，并且債務要做到全部公開，所制定預算公開體系要結合相關的制度進行完善，這樣一來能夠實現社會公眾的監督與監察，與此同時，還可提高資金統籌的有效性。從另一個角度分析，新預算法還對地方政府的相關內容進行了深入貫徹，對全口徑預算公開制度加以明確，保證地方政府自覺接受社會公眾監督與審計，提升預算的合理性。

3新時期新預算法下地方政府債務管理的對策

正如上文所言，在時代的不斷發展下，新預算法對地方政府的債務管理提出了新的要求，實現其規范性與有序性，對化解債務風險與推動城鎮化建設起到了重大推動作用，為此需要加強對新預算法的認識，并從以下幾點出發，積極做好政府債務管理的創新變革。

（1）利用PPP模式化解風險。第一是需要拓寬資金來源，因PPP模式是通過公私合作的方式將私人部門引入公共部門中，最為主要的特點便是可以盤活大量的資金，將過去資金單一的模式改變，減輕政府財政支出的壓力，應用PPP模式可以有效解決地方政府新增投資所需要的資金，并且降低債務增速。第二是降低融資成本，政府在PPP模式下可以采取政府付費的方式，改變了傳統模式所帶來的缺陷，甚至還可以實現使用者與服務者的相互關聯，降低政府的近端負債壓力。

（2）制定完善的財政轉移制度。在分析財政轉移支付制度之前，需要對跨期預算平衡機制進行研究，在新預算法下明確提出需要積極構建跨期預算平衡機制，真正實現預算的動態平衡。舉例說明，如果當年的收入資金高于支出資金的時候，那么可以將剩下的資金作為明年的支出預算；當年的資金如果超出了支出，那么不必減少支出費用，對于超過的部分需要來年補上，這樣一來才能保證使用資金的合理性，進而減少債務風險的發生。其中，財政轉移支付作為地方政府債務管理中不容或缺的一部分，主要涉及了一般財政轉移支付以及專項資金轉移支付，對于一般財政轉移支付而言，是由中央政府對資金不足的地方政府采取補助的方式，而專項資金轉移支付則是根據實際的發展目標進行資金扶助，因為現階段資金下達不及時或者配套過多等問題的出現，新預算法明確指出需要進一步實現轉移支付功能的明確性與全面性，規范轉移支付，提高政府財政保障，降低各項債務風險。

（3）制定有效的地方債務管理模式。第一，需要制定政府償還機制，政府部門要將每年收入的一部分當作準備金，在發生債務風險的時候利用準備金進行抵扣；第二，需要針對性地制定風險預警機制，做好對債務的監督與管理；第三，需要從多個方面促使政府確定行為準則，包括債務規模、行為主體、資金用途等，只有如此才能真正促使政府化解各項債務問題，將債務風險能夠控制在合理范圍之內。

（4）做好地方政府債務資金的管理與監督。在新時期要想真正促使地方政府債務管理的全面發展，那么則需要對地方政府債務資金的使用情況進行監督與管理，政府部門不僅要對資金的來源進行控制，還要對債務資金的去向有所了解，尤其是在轉變政府職能之后，相關的基礎設施都需要由政府進行管理，所以權責債務要統一上交給中央政府，這樣一來能夠實現對債務資金去向的有效管理。二來在民生建設的時候，合理使用債務資金，并且做好監督管理，將每一筆錢用到實處，實現資金的透明性，如此不僅能夠進一步強化地方政府債務管理，并且可以在一定程度上提高新預算法的執行力。

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