完備的環境執法監督體系的內涵和意義

文|環境執法保障專題課題組

一、完備的環境執法監督體系的內涵

1．環境執法監督的概念和特征

（1）環境執法監督的概念

環境執法監督包括環境執法和環境監督。本專題的環境執法監督是指國家行政機關依法對環境保護政策、規劃、法律法規、標準和制度的執行情況進行監督檢查，調查和處理環境違法行為的活動。

（2）環境執法監督的特征

人的活動的多樣性，導致對環境的影響多元化、多樣化，呈現出多樣性的環境問題，要求參與解決的主體多元化，采取的手段及程序多樣性。環境執法監督具有社會關系的廣泛性、適用法律的綜合性、保護領域的多樣性、科學技術的支撐性和執法目的的公益性等特點。

1）環境執法的公益性

環境是公共資源，具有公共屬性，環境管理相對人利用環境的行為易產生外部不經濟性，污染或者破壞環境。環境執法監督是政府對利用環境的行為進行監督管理的活動，為社會公眾提供安全、健康的公共產品，保障社會公眾的環境權益，具有突出的公益性特征。

2）社會關系的廣泛性

環境資源是人類生存和發展的基礎。環境問題涉及社會生活的各個領域，不僅是經濟問題還是社會問題、政治問題。環境保護法律法規所調整的社會關系十分廣泛。環境執法監督是對環境保護政策、規劃、法律法規、標準和制度的執行情況進行監督檢查，調查和處理環境違法行為的活動，具有調整社會關系的廣泛性特征。

3）保護領域的多樣性

環境執法監督涉及眾多環境要素，包括如大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等，需要不同的保護方式和要求，必須從生態系統整體考慮，實行統一監督管理。

4）執法主體的多元性

由于環境要素的多樣性和保護領域的廣泛性，我國《環境保護法》明確規定，環境保護行政主管部門對環境保護實施統一監督管理，各有關部門依照有關法律的規定對環境污染防治和資源保護實施監督管理。

5）科學技術的支撐性

由于環境問題的復雜性，環境執法活動必須遵循自然規律、生態規律和社會規律，需要先進的科學技術作為支撐，運用科學的方法、手段、裝備進行環境執法監督活動，提高環境執法監督效能。

2．完備的環境執法監督體系的內涵

建設“完備的環境執法監督體系”是指為了全面執行國家有關環境保護法律、法規、制度、政策、規劃、標準等，順利完成環境執法監督管理任務而建立的一套先進的、完整的、符合國情的、具有時代先進理念的環境執法機構、業務管理、技術裝備和人才保障體系。其主要內容是構建權責明確、行為規范的環境執法監督行政管理體系，結構合理、先進實用的環境執法監督機構和執法裝備體系，協調有序、運轉高效的環境執法監督業務運行體系和一支“政治素質好、業務水平高、奉獻精神強”的環境執法監督隊伍?！巴陚涞沫h境執法監督體系”的核心是執法監督，基本要求是先進性、完整性和系統性。

完備的環境執法監督體系包括執法監督理念、體制、機制、能力、人才等要素。其中，理念是靈魂、體制是保障、機制是支撐、能力是依托、人才是根本，各要素之間互相依存、互相制約、互相促進，形成有機整體。建設完備的環境執法監督體系既要重視和發揮每個要素的獨立作用，更要重視各要素之間的優化配置和協同運轉，形成最佳整體功能。

二、完備的環境執法監督體系的基本框架

通過對“完備的環境執法監督體系的內涵”進行分析界定，得出“完備的環境執法監督體系”應該包括執法監督理念、體制、機制、能力、人才等要素。為了實現環境執法目標，達成人與自然的和諧，應當加快建立完備的環境執法監督體系的步伐。

1．先進的執法監督理念

環境執法監督要服務于經濟社會發展，立足社會主義初級階段的基本國情，圍繞建設生態文明和環境友好型社會的總目標，從保障國家環境安全和全民族生存、發展的高度，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威，圍繞提高環境執法監督效率和效益，樹立全新的執法監督理念，統領和指導環境執法監督工作。

2．完備的體制保障

環境執法監督的法律主體地位明確，職能完整，權責一致；執法監督組織體系規范、權威、統一、協調；實現國家監察有力、地方監管到位、單位負責落實。

3．健全的機制支撐

以統一、協調、高效為原則，完善執法監督制度，健全環境執法監督機制，形成環境執法監督機構依法執法、相關部門密切配合、企業自我約束、社會廣泛參與、政府及相關部門充分履行環保職責的環境執法監督新格局。

4．現代化的能力依托

環境執法監督裝備先進實用，環境執法監督機構、突發環境事件的預防處置能力適應現代化和信息化要求，實現裝備先進、監控有力、機動高效的目標。

5．充分的人才保證

加強環境執法人才隊伍建設，實行科學管理，構建一支“數量與任務匹配、政治素質好、業務水平高、奉獻精神強”的環境執法監督隊伍。實現執法監督人才充足，結構合理；用人機制充滿活力，管理規范。

三、建設完備的環境執法監督體系的價值追求

環境是資源，也是生產力。良好的生態環境，不僅能激發人的創造力，還能改善投資環境，循環經濟模式更是能變廢為寶，在減少物質消耗的同時增加產出。黨的十七大報告指出，“要按照中國特色社會主義事業總體布局，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，促進現代化建設各個環節、各個方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調。堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展”，將“生態良好”與“生產發展、生活富?！辈⒘?，作為發展生產力的重要內容。建設完備的環境執法監督體系，不僅是適應環境生產力發展的客觀要求，也是促進生產力發展、全面落實科學發展觀的現實需要。

1．適應我國行政體制改革的必然要求

黨的十七大對加快行政管理體制改革、建設服務型政府提出了新的要求。提出要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”、“規范行政行為，加強行政執法部門建設”、“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確要求“理順市場監管體制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題”。我國行政體制改革將邁出新的更快的步伐。

黨中央、國務院高度重視環境執法監督工作。2005年召開的中央人口資源環境工作座談會提出“研究探索健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制”。2006年第六次全國環保大會強調“建設完備的環境執法監督體系，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴厲查處環境違法行為和案件”，為進一步完善我國環境執法監督體制指明了方向。

未來一段時間，將是我國各種環境矛盾和沖突的顯現期，歷史積累的矛盾和問題將因發展思路的轉變和重大行動的實施而集中爆發，經濟社會發展與人口資源環境壓力加大的矛盾越來越大，人民群眾對環境質量的要求與改善環境的長期性、復雜性的矛盾也越來越突出，環境保護工作的力度和難度將同步增加。

盡管我國環境執法監督工作在不斷加強，但總的來看環境執法監督體制仍不健全，環境執法監督職能橫向分散、縱向分離、區域分割，難以發揮整體效能。95%以上的環境執法監督機構屬于事業單位，法律地位不明確，職責不統一，關系不順暢，不僅無法有效履行執法監督職能，也嚴重滯后于行政體制改革新要求。環境執法監督工作的現狀與環境保護工作的新形勢、新要求、新任務不相適應，建立完備的環境執法監督體系的任務十分繁重。

十一屆全國人大一次會議批準組建環境保護部，環境保護工作在我國政府行政管理中的地位和作用不斷提高，環保管理體制改革也應走在前列。在新的階段，環境執法監督工作只能加強，不能削弱，應該加快改革和完善管理體制，理順工作機制，為新時期我國環保管理體制改革、整個行政體制改革做出貢獻。

2．貫徹落實科學發展觀、推動環境保護歷史性轉變的迫切需要

在建設和諧社會和用科學發展觀統領經濟社會發展全局的總的治國理念旗幟下，黨中央、國務院先后提出了新型工業化、人與自然和諧、文明發展道路、環境友好型社會等綱領性環保理念。進入“十一五”后，國家進一步把環境保護提高到與經濟發展并重和同步的地位。

2006年4月召開的第六次全國環境保護大會提出了著名的三個轉變：一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重；二是從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。這一論述是我國環境保護工作的歷史性轉變，它大大提升了環境保護的地位，確立了環境保護與經濟發展的新型關系，標志著我國從過去“犧牲環境換取經濟增長”的狀態進入了今后“以保護環境優化經濟增長”的新階段。

特別是黨的十七大把建設資源節約型、環境友好型社會寫入黨章，把建設生態文明作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，標志著環境保護已經成為全黨意志、國家意志，進入了國家經濟政治社會生活的主干線、主戰場和大舞臺。

在提出這些方向性理念的同時，國家還采取了一系列重要的環境保護政策舉措。例如，中央發布了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，加大了環境保護的指標和分量；中央有關部門出臺了大量有利于環境保護的產業政策和經濟政策；原國家環?？偩趾蛧医y計局組織10個省區進行綠色國民經濟核算試點。同時，原國家環?？偩殖闪⒘巳A北、華東、華南、西北、西南、東北6個區域環保督查中心，進一步加強環境督查工作。

環境執法監督是環境管理的最基本最基礎的支撐，是提升環境監管能力的重要途徑，是環保部門的立足之本。各種環保措施、手段得以有效實施的前提是政府能實施有效監管。如果政府監管缺失，會使相關法規束之高閣，不能實施有效約束，就會產生“守法成本高，違法成本低”，導致激勵性的經濟政策失效。而建設完備的環境執法監督體系，有利于進一步落實政府對環境質量負責的責任、環保部門統一監督管理的責任和企事業單位防治污染的責任，建立健全解決環境問題的長效機制；有利于改變主要依靠行政辦法管理和保護環境的局面，形成綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段管理和保護環境的新格局；有利于改變被動、事后、補救、消極的執法監督現狀，形成主動、事前、預防、積極的新局面，提高環境監管水平，適應新時期環境保護工作總體部署的新要求。

3．實現全面建設小康社會新目標的客觀需要

黨的十七大報告全面分析了國內外形勢的新變化，在十六大確立的全面建設小康社會目標的基礎上，對我國發展提出了新的更高的要求：在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，實現人均國內生產總值到2020年比2000年翻兩番。在進一步豐富經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設內容的同時，首次提出了生態文明建設的內容，將“基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式；主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善；生態文明觀念在全社會牢固樹立”作為全面建設小康社會的新目標，將生態建設放在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等重要的高度。

我國全面建設小康社會的階段也是工業化和城市化快速發展的時期，具有典型的“新興＋轉軌”特征。這個時期的顯著特點是：經濟增長速度較快；資源消耗大、污染排放重的重化工業高速發展，而且增長速度會高于GDP增速；我國仍處于從計劃經濟向市場經濟轉軌的階段，環境市場剛剛起步；私有企業、跨國企業增加，環境管理難度加大；城鄉發展差距大，農村環境保護工作難度大。同時，在這個階段，我國經濟與環境戰略的選擇受著兩個根本性的現實約束：第一，我國從來沒有、將來也不可能有發達國家重化工業高速發展時期享有的資源和環境容量；第二，我國經濟增長至今仍然沒有徹底擺脫“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。在這兩個約束背景下，工業化和城市化的快速發展，注定了環境保護和生態文明建設的難度空前加大。

2003年以來，我國工業化和城市化進程明顯加快，經濟總量也連年保持高速增長。2003～2007年，GDP年經濟增長率分別達到10%、10.1%、10.4%、11.1%和11.4%。由于我國城市化和工業化的發展空間還很大，預計未來10年乃至更長一段時間，我國經濟仍可能保持7%以上的增長速度，實現人均國內生產總值到2020年比2000年翻兩番的目標，應該沒有問題，關鍵在于如何實現優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境。

可以說，加強環境保護工作是完成全面建設小康社會目標的重點和難點。

環境執法監督是環境綜合管理的根本保證，是環保部門的立足之本。在環境綜合決策、宏觀管理、執法監督、信息發布等基本職能中，環境執法監督處于核心和承上啟下的地位和作用。因此，建設“完備的環境執法監督體系”是實現國民經濟又好又快發展，完成全面建設小康社會目標的客觀需要。

4．促進國民經濟又好又快發展的有效手段

從宏觀角度看，污染物排放水平主要與三個因素有關：經濟增長速度、產業結構水平和企業技術水平。如果經濟增長速度過快，產業結構水平和企業技術水平較低，污染物排放水平就會較高。而經濟增長速度、產業結構水平和企業技術水平又和政府環境監管水平密切相關。如果環境執法監督體系不完善，政府環境監管水平較低，就會使企業低成本甚至無成本使用環境容量資源，使得企業的環保成本大大降低，進而使企業的投資和生產成本低估，產品價格低估，并導致兩個方面的結果：一方面誘導投資和出口過快增長，經濟增長速度加快；另一方面，使產業結構升級和企業技術進步速度放慢，經濟增長“快”而欠“好”。

相反，有效的環境監管能促進產業結構升級和企業技術進步，實現又好又快發展。如日本在1967年出臺的公害防治法規定環境保護不能壓制經濟發展，企業主和財閥們以發展經濟為借口從事粗放工業生產，環境問題層出不窮。在公眾壓力下，日本政府于1970年修改法律，明確規定環境優先，工業企業不得不紛紛開發新型技術，工業生產線迅速更新換代，向高效潔凈的模式發展。這場環境問題引起的技術革命使得日本成為技術大國，也大大提高了日本的國際地位。

進入新世紀以后，我國政府對環境保護與經濟增長關系的認識不斷深化。第六次全國環境保護大會提出我國環境保護進入到“以保護環境優化經濟增長”的新階段，黨的十七大報告進一步將“加強能源資源節約和生態環境保護”作為促進國民經濟又好又快發展的八大措施之一。

這些措施轉變了以往人們在“要環境還是要經濟”之間兩難選擇的認識，為國家確立環境保護與經濟發展要并重、同步、綜合的宏觀戰略提供了思想基礎。從正確處理經濟發展與環境保護的關系之中尋求環境保護工作的著力點，把環境保護與發展這個執政興國的第一要務聯系起來，進一步豐富了環境保護工作的內涵，也賦予了環保工作新的職責。

建設完備的環境執法監督體系，有利于實現環境與發展綜合決策，使環境容量成為區域布局的重要依據，使環境管理成為結構調整的重要手段，使環境標準成為市場準入的重要條件，使環境成本成為價格形成機制的重要因素，可以在完成環保目標的同時，有力地促進產業結構的優化升級，推進經濟增長方式的轉變，努力緩解經濟結構不合理、增長方式粗放、資源環境對經濟發展的‘瓶頸’制約等難題，逐步形成“經濟反哺環境，環境優化經濟”的良性關系，推動經濟社會發展與環境保護相協調，真正實現又好又快發展。

5．履行國際環境義務、樹立負責任環境大國形象的重要保障

環境問題成為關乎全球的國際問題，已上升為影響國際關系的政治問題。國際社會在普遍強化本國環境執法監督的同時，也對其他國家的環境執法工作提出了要求。當前我國比任何一個發達國家工業化進程中面臨的環境挑戰都要嚴峻，面臨的環境執法監督壓力也很大。國際履約、跨界污染糾紛等再次證明了全球和區域性環境合作已對我國環境執法監督工作造成了巨大壓力。強化國家環境執法監督能力，提升環境執法效能，督促企業履行社會責任，鼓勵公眾參與，正成為世界環境執法發展的趨勢。巨大的國際壓力和國際環境執法發展的客觀趨勢，要求我國必須學習和借鑒國際環境執法的成功經驗和做法，適應國際環境執法發展趨勢，建設符合國情、體現時代要求的環境執法監督體系，通過公平正義的環境執法監督，承擔起負責任環境大國的責任與義務，樹立良好的國際形象。

因此，要從戰略的高度、從全局的角度，充分認識加強環境執法監督工作的重要性、緊迫性，充分認識環境執法監督在環境保護整體工作中的特殊地位與作用。在環保部門環境綜合管理的背景下，環境執法監督工作只能加強不能削弱。要以中國特色社會主義理論為指導，全面落實科學發展觀，深入貫徹《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和全國第六次環保大會精神，以樹立先進的環境執法監督理念為先導，改革體制、創新機制、提升能力，切實提高環境執法監督效能，適應并促進環境保護“三個轉變”。經過20年左右的努力，建成“權責明確、行為規范、監督有力、運轉高效”的環境執法監督體系。