新時代下精準扶貧的實踐困境與路徑探索

賈經(jīng)緯 萬紅煒 陳曉芙 周美琪 黨志存 楊晶

摘 要】生態(tài)扶貧是將生態(tài)建設(shè)和扶貧開發(fā)有機結(jié)合的一種新的扶貧方式，也是近年來學者研究的重點領(lǐng)域之一。丹江口市位于生態(tài)保護核心區(qū)，更屬于國家秦巴山區(qū)集中連片特困地區(qū)，實踐隊伍針對庫區(qū)內(nèi)武當山特區(qū)太極湖邊部分村落，進行了結(jié)構(gòu)式訪談和入戶調(diào)查。對南水北調(diào)中線水源區(qū)進行調(diào)研，提出完善中線水源區(qū)生態(tài)補償式扶貧的問題和建議，對完善精準扶貧和生態(tài)扶貧政策和促進湖北省乃至整個水庫庫區(qū)的生態(tài)扶貧和精準扶貧做出貢獻。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧；生態(tài)扶貧；實地調(diào)研

引言

自20世紀末實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略以來，對于生態(tài)的研究日益增多，許多學者從不同的研究視角探究“生態(tài)扶貧”這一概念。最早有楊文舉提出，生態(tài)扶貧即在既定資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平的前提下，提高貧困人口生態(tài)環(huán)保意識，在進行生態(tài)建設(shè)的同時發(fā)展當?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，使貧困地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致。但這個定義太過籠統(tǒng)，生態(tài)扶貧的“生態(tài)”定義局限于生態(tài)建設(shè)，沒有引出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與扶貧開發(fā)之間的作用機制。查驗等補充生態(tài)扶貧概念，生態(tài)扶貧指從改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境入手，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活環(huán)境，提高貧困地區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能。劉慧[1]將生態(tài)扶貧設(shè)計分為原地和離地生態(tài)扶貧兩種模式，重點指出生態(tài)移民戰(zhàn)略在生態(tài)扶貧中的重要地位。蔡典雄從生態(tài)人類視角定義生態(tài)扶貧，即協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)和與貧困之間的關(guān)系，充分利用生態(tài)系統(tǒng)各項服務(wù)功能與價值，保證生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的前提下追求扶貧效益的最大化。黃金梓[2]提出了新的研究思路，將精準扶貧和生態(tài)扶貧有機結(jié)合，提出了精準生態(tài)扶貧的概念。本文通過實地的問卷調(diào)查和政府工作人員訪談兩種方式，對當?shù)氐姆鲐殸顩r和生態(tài)保護狀況進行了了解，并對生態(tài)扶貧這一道路提出了詳盡的政策建議以及方案，以及提出自己的一點思考。

一、研究背景：生態(tài)扶貧的研究現(xiàn)狀與政策演變

（一）生態(tài)扶貧的研究現(xiàn)狀

國外目前對生態(tài)和扶貧關(guān)系的研究可以從以下三個方面進行探討：一是對生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者的影響，二是對生態(tài)環(huán)境服務(wù)使用者的影響，三是對未參與貧困者的影響。到目前為止，國外有關(guān)生態(tài)補償與貧困問題的文獻資料中，大多局限于第一個問題相關(guān)案例的定性綜合描述階段，現(xiàn)有定量化的是實證研究。

國內(nèi)外文獻就生態(tài)補償式扶貧的理論基礎(chǔ)、功能、機理、效果等做了若干研究，為生態(tài)扶貧的政策制定和實施做出了貢獻，但也存在一些局限性。一是扶貧和精準扶貧中，生態(tài)扶貧的研究相對不足。二是以理論性研究為主，實證研究和個案研究不夠。三是總體宏觀概括研究較多，地域性爭對不強。

（二）生態(tài)扶貧政策演變

自1978 年以來，中國農(nóng)村30多年的開發(fā)式扶貧先后實施《八七扶貧攻堅計劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等國家計劃，進入精準扶貧時期。生態(tài)扶貧概念隨著扶貧開發(fā)過程已出現(xiàn)多年，生態(tài)扶貧在扶貧政策中的地位也愈發(fā)突出。1994年3月，國務(wù)院通過的《中國21世紀議程》，讓貧困地區(qū)從青少年開始普及生態(tài)環(huán)保意識，培養(yǎng)其節(jié)約資源、清潔生產(chǎn)、綠色消費意識，為推行生態(tài)扶貧奠定思想基礎(chǔ)。2001年6月，黨中央、國務(wù)院制定并頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，明確指明扶貧開發(fā)必須與資源保護、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。2011年12月，黨中央、國務(wù)院頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，提出應(yīng)該在貧困地區(qū)繼續(xù)實施重點生態(tài)修復(fù)工程，建立生態(tài)補償機制，并且重點向貧困地區(qū)傾斜，加大重點生態(tài)功能生態(tài)補償力度。2013年11月，召開的十八屆三中全會中提出要完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償機制。2015年12月，習主席在中央扶貧開發(fā)工作會議的講話中提出扶貧開發(fā)“5個一批”工程，通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，異地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批，全方位解決貧困問題。2018兩會報告中提到打好三大攻堅戰(zhàn)，其中精準扶貧和生態(tài)環(huán)境問題也備受黨中央重視，會議要求，要保證現(xiàn)行標準下的脫貧質(zhì)量，既不降低標準也不吊高胃口，向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力。

二、實證考察

調(diào)研隊伍對武當山特區(qū)金花樹村、青灰鋪村進行了入戶調(diào)查。問卷的主要內(nèi)容是村民的收入狀況、貧困原因以及對扶貧政策的態(tài)度.同時也進行了數(shù)據(jù)分析。

2017我國年貧困線標準為2300元，人均年純收入低于2300元的家庭為貧困戶。表2顯示，調(diào)研對象中人均年純收入小于1000元的絕對貧困戶占調(diào)查總數(shù)的16.7%，大于1000元小于2000元的貧困戶占調(diào)查總數(shù)的23.3%，大于2000元小于3000元的相對貧困戶占調(diào)查總數(shù)的50%，大于3000元的溫飽戶占調(diào)查總數(shù)的10%。絕對貧困戶和貧困戶所占比例達40%，說明當?shù)孛撠毿蝿菀琅f嚴峻，同時也要防止相對貧困戶返回到絕對貧困戶行列。

家庭收入結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)見表2。受訪村民家庭收入來源主要是外出務(wù)工和種植業(yè)，所占個案百分比分別為60%、43.3%。這說明農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，農(nóng)民更傾向于外出打工來增加家庭收入，主要收入來源已由傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獬鰟?wù)工，收入來源相對多元化。但是整體收入水平仍較低，說明外出打工人員大多屬于低水平就業(yè)，對家庭收入貢獻有限。

表3反映了村民對貧困原因的認識。貧困的主要因素包括家庭成員患重病或殘疾、家庭支出負擔重、自然條件差等。另外，勞動力缺乏和除農(nóng)業(yè)外無其他收入的個案百分比也分別占到了30%和26.7%，村民的收入結(jié)構(gòu)較為單一，表示靠簡單地出賣勞動力很難帶領(lǐng)家庭脫貧。

三、武當山特區(qū)生態(tài)扶貧存在的問題

調(diào)查表明，當?shù)卣匾暰珳史鲐殻鶕?jù)村落分布劃分了八大攻堅扶貧作戰(zhàn)區(qū)，結(jié)合本地實際開展扶貧工作。但是在重視生態(tài)扶貧的同時，當?shù)厣鷳B(tài)和生態(tài)扶貧上依然存在一些問題。

一是生態(tài)保護區(qū)限制生產(chǎn)發(fā)展。丹江口市位于丹江口水庫庫區(qū)中心，武當山太極湖屬于南水北調(diào)核心水源地，屬于生態(tài)保護核心區(qū)，基于對生態(tài)的保護，工農(nóng)業(yè)在此發(fā)展受到限制，對當?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)活動和收入有著較大的影響，因此，當?shù)胤鲐氈饕陨鷳B(tài)補償為主。

二是部分地區(qū)生態(tài)脆弱以及自然資源匱乏。武當山特區(qū)部分村落位于山區(qū)偏遠地帶，石漠化十分嚴重，土地貧瘠，嚴重缺水缺土，水土治理任務(wù)十分艱巨，離人平一畝當家地和一畝高效經(jīng)濟林的目標仍有較大距離。仍有許多村民生活在山高坡陡溝深的地方，耕地面積小，地塊小，土層薄，加之行路難，飲水難，惡劣的自然條件直接導(dǎo)致了自然資源的匱乏，無法維持生活需要。

三是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。部分村子里行路難、飲水難、用電難、通信難依然不同程度存在，個別偏遠村子問題還很突出。受基礎(chǔ)設(shè)施的限制，許多村子的特色資源都難以開發(fā)，即使有非常優(yōu)勢的資源，但苦于“三通”的問題（通路、通水、通電）望而卻步，諸多扶貧產(chǎn)業(yè)收效甚微。

四、推進生態(tài)扶貧的政策建議

一是理清生態(tài)與扶貧的關(guān)系。武當山太極湖屬于南水北調(diào)中線源頭，且武當山本身作為著名風景區(qū)，包含國家地質(zhì)公園和森林公園，是生態(tài)核心保護區(qū)，保護生態(tài)環(huán)境是毋庸置疑的。生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)是一項浩大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，影響力大，這就要求當?shù)貜膽?zhàn)略高度認識這一區(qū)域生態(tài)問題的重要性，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)擺在與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置，以適度開發(fā)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟和重視生態(tài)文化等策略，促進生態(tài)環(huán)境保護與扶貧開發(fā)的良性互動，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須突出重點，強化措施，循序漸進。

二是科學規(guī)劃扶貧措施，實事求是。先是因地制宜。農(nóng)村情況錯綜復(fù)雜，基礎(chǔ)條件差異大，在制定扶貧規(guī)劃過程中，要從實際出發(fā)，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況開展扶貧；其次是深謀遠慮。要完成和完善村級道路、供水、通電的規(guī)劃與建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村園林綠化、環(huán)境美化和衛(wèi)生達標建設(shè)等公共資源。循序漸進開展生態(tài)文明村建設(shè)與旅游扶貧的聯(lián)動建設(shè)，在規(guī)劃與建設(shè)中增加鄉(xiāng)村休閑功能、配套建設(shè)服務(wù)設(shè)施和增加項目建設(shè)。

三是開展多元化生態(tài)扶貧。以農(nóng)民增收為核心，不斷創(chuàng)新生態(tài)扶貧機制，做優(yōu)做強綠色產(chǎn)業(yè)，變“綠色”為“金色”，大力發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動貧困戶精準脫貧作用，走出精準產(chǎn)業(yè)扶貧的新路子。要實現(xiàn)旅游業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，由政府為當?shù)卮迕裱a貼引進適合當?shù)貧夂颉⑿б骘@著的特色農(nóng)產(chǎn)品，如花菇、木耳等，并建設(shè)觀光類蔬果養(yǎng)殖所，以及太極養(yǎng)生基地，并扶持村民開辦農(nóng)家樂，從多方面幫助村民增收脫貧。

五、生態(tài)扶貧如何從理論到實際

根據(jù)參考文獻綜述掌握的國內(nèi)外目前精準扶貧當中生態(tài)扶貧的現(xiàn)狀，上訪武當山特區(qū)政府扶貧辦和環(huán)保局，以及實地走訪金花樹村等村民家中所了解到的以當?shù)厣鷳B(tài)，經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與國家生態(tài)扶貧相關(guān)政策所作出的具體生態(tài)扶貧措施，我們了解到，生態(tài)扶貧項目目前處于推進的初級階段，它依舊是一項復(fù)雜而艱巨的工程。

（一）根據(jù)國家政策因地制宜

國家制定的扶貧政策是通過一系列實地考察和綜合分析之后，結(jié)合生態(tài)扶貧理論制定出來的，是具有普遍性和適泛性的，它起到的是指導(dǎo)方針的作用。在這個大的方針之下，如果不知變通，不切合實際的話，扶貧工作將難以開展。生態(tài)扶貧工程還在探索階段，當?shù)卣獙艺吲c當?shù)貙嶋H情況相結(jié)合，將生態(tài)扶貧工作由初始的普遍性，適泛性轉(zhuǎn)化為針對性，戳中生態(tài)扶貧工作當中難點的“要害”，那么很多扶貧問題將迎刃而解。

（二）扶貧工作落到實處

在我們實地走訪之后發(fā)現(xiàn)，根據(jù)生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的原則，一些村民應(yīng)該從經(jīng)濟上得到政府的相應(yīng)補貼，可是據(jù)我們實際了解到的情況來看，這些村民并沒有切切實實地感受到來自政府的任何補助措施。所以政府應(yīng)該加強扶貧工作監(jiān)管，使工作能更加有效地落實到位，讓那些真正應(yīng)該享受到扶貧補助的貧困戶得到實實在在的幫助。

（三）做好生態(tài)扶貧工程的舵主

在五個一批的基礎(chǔ)之上，加上生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付一批，形成六個一批的更加完善的扶貧體系，是打好經(jīng)濟建設(shè)的攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的關(guān)鍵一步，是翻開社會主義新篇章，邁出經(jīng)濟改革堅實步伐的重要舉措。我們要嚴格按照黨的發(fā)展路線和指導(dǎo)方針，在習近平總書記的帶領(lǐng)下團結(jié)一致，共同建設(shè)一個健康發(fā)展，和諧富裕的社會。

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