基層環境監管體制改進的方法與策略研究

榮鵬 尚珊珊

【摘 要】隨著政府公共管理職能向社會轉移和“和諧社會”理念的建立，公民組織將進一步滿足社會需求，解決難以解決的矛盾，并開辟新的公共服務領域，實現社會的良性運轉與協調、可持續發展。公民自我意識的提升和非政府環境組織的活躍是開展重金屬污染條件下基層環境監管體制研究的社會背景。

【關鍵詞】基層環境監管體制；環境工程；改進方法與策略

前言：

在我國環保部門垂直管理現有條件不成熟、標準化政策執行機制尚未建立的背景下，以新公共管理理論為指導，通過建立重金屬污染防治專項領導與協調小組理順監管關系、明確監管權限并調動不同主體參與監管是改革“條條”、“塊塊”相結合基層環境監管體制，打破以政府為權力壟斷者單中心基層環境監管主體結構以及由此形成單一、固化、低效監管方式的理性選擇。

一、深化改革，調整監管機構設置

針對重金屬污染的流動監管是指以上級環境保護部門指派的環境監管機構為監管主體所進行的、以解決特定縣域內重金屬污染問題為主要內容的環境監管。一般而言，上級環境保護部門以行政命令的形式指派的環境監管機構多為處于同一層次的其他縣級環境保護部門，該環境保護部門因接受指定而取得特定縣域環境監督管理主體的地位，它以解決特定縣域內的重金屬污染問題為主要目的，并由上級環境保護部門直接領導[1]。由于跨界重金屬污染因涉及不同的行政區域已遠遠超出單個縣域政府的控制范圍而成為綜合化、社會化的問題和實現社會公平與環境正義的障礙，而流動監管能夠在降低基層環境監管成本的同時使社會公平與環境正義原則得到更多的體現和落實。

區域監管、專項監管和流動監管的順利進行離不開重金屬污染防治專項領導與協調小組職能的劃分。而無論是由縣級政府直接設立的重金屬污染防治專項小組，還是由縣級政府授權環境保護職能部門組建的以該部門為中心、其他相關部門參與的重金屬污染防治專項小組，其職能的劃分都必須合理、明確。重金屬污染防治專項領導與協調小組的設立是區域監管、專項監管和流動監管順利進行的根本，而有效的部門協調機制則是專項小組內部部門間各盡其職、協作配合，齊抓共管重金屬污染防治工作，避免部門間推諉扯皮和監管真空地帶與監管不力狀態出現的關鍵。

二、擴大保障，加強監管能力建設

加強基層環境監管機構能力建設是區域監管、專項監管和流動監管順利開展的保障。為解決縣域重金屬污染問題而成立的專項領導與協調小組是一種以問題為導向，具有權變特征，既能夠及時適應時代變化以滿足縣域經濟發展需求、又能夠靈活地對所面臨的環境危機和新出現的挑戰作出回應的彈性化機構。因此，切實加強基層環境監管機構能力建設、完善各項保障條件是有效防治重金屬污染、實現區域環境質量改善的必然要求。

基層環境監測是縣級環境保護行政主管部門環境監測機構運用理化科學技術方法監視和檢測全面反映環境質量和污染源狀況的各種數據的全過程。環境監測是基層環境監督管理的重要組成部分，具有綜合性、持續性、生產性、追蹤性等特點[2]。通過環境監測，及時、準確地了解縣域環境狀況，評價環境質量，為區域監管、專項監管和流動監管的開展提供具有法律效力的科學依據。強化基層環境監測管理，形成由縣環境監測站和轄區內各鄉、鎮環境監測點所組成的，以重金屬污染源監測、環境質量監測和研究性監測為主要內容的基層環境監測網絡體系，確保重金屬污染防治專項領導與協調小組全面、系統地掌握相關污染物排放動態變化情況，有利于從根本上預防重金屬污染事故的發生。

重金屬污染具有突發性，這種突發性與重金屬元素的自身屬性、環境系統的組成與結構及其演變規律密切相關。重金屬污染的突發性要求在區域監管、專項監管和流動監管過程中切實提高重金屬污染防治專項領導與協調小組的應急管理能力，以便能夠及時做出有效的反應，因地制宜地布設應對措施，減輕突發重金屬污染事故所造成的損害，確保社會的有序運行。

三、轉變方式，提高政府監管效率

縣域環境與發展綜合決策是區域監管、專項監管和流動監管順利開展的政策保障，是縣級政府從宏觀環境管理的角度加強環境保護、預防重金屬污染和實現區域環境質量改善的重要體現。實施縣域環境與發展綜合決策，將環境監督管理職能從政策制定部門分離而由重金屬污染防治專項領導與協調小組執行污染防治任務，不僅能夠協調、整合各監管單位之間的關系，而且能夠獲取完成任務所必需的資源和專才；實施縣域環境與發展綜合決策，從決策層面保證重金屬污染防治專項小組的自主權和執行權，從而排除各種干擾，確保其能夠依據污染防治的需要采取適當措施，提高監管效率。機制的完善是縣域環境與發展綜合決策有效實施的根本。為此，要以決策的形成機制、執行機制和監督機制為重點，以決策各個要素間的有效耦合、同向運行和信息傳遞通暢為目標，進行機制創新，促使決策的制度化和規范化。

制定區域開發和保護政策是縣級政府從宏觀環境管理的角度加強環境保護、預防重金屬污染和實現區域環境質量改善的另一重要體現。制定區域開發和保護政策，進一步明確縣級環境保護行政主管部門和其他依照法律規定負責本系統內部環境與資源監督管理工作的縣域土地、礦產、水利、衛生、公安等部門在重金屬污染防治中的職權行使依據，從而確保基層環境監管工作的順利開展；制定區域開發和保護政策，引導基層環境監管機構采取合理的重金屬污染防治措施，從而確保基層環境監管目標的順利實現。

四、增強激勵，促進企業主動守法

利用市場機制引導企業行為，改變因“守法成本高、違法成本低”而使企業普遍選擇環境違法的意圖和傾向，促使企業通過自覺行動來合理開發、利用縣域資源、能源，保護、改善縣域生活環境和生態環境，防治重金屬污染和其他公害，實現縣域經濟和社會的持續、穩定發展；利用市場機制引導企業行為，使企業能夠在權衡各種利害后依據與政府環保職能部門共同制定的自愿協議約束自身行為并接受監督，不僅可以發揮企業的主體作用，提高企業預防重金屬污染和保護環境的積極性與主動性，而且能夠滿足當事人雙方的利益要求，降低監管成本，減少監管阻力，提高監管效率。

鼓勵企業積極進行清潔生產，促使企業按照環境保護產業政策、行業政策和技術政策的要求，實現由主要依靠縣域資源、能源、勞動力等生產要素的大量消耗到主要依靠科學技術的進步和勞動者素質的提高、改變經營管理方式、變革生產過程、不斷降低物耗能耗與提高資源利用率的轉變，以達到有效預防重金屬污染和改善縣域生態環境的目的；鼓勵企業積極進行清潔生產，通過合理的政策引導和組織服務，改變企業處于環境監管的被動地位，激發企業環境經營的動力，增強企業預防重金屬污染和保護環境的積極性、主動性，確保企業自我監管和協議監管的順利開展[3]。

五、結語

綜上所述，重金屬污染是縣域工業從事生產活動所排入周邊環境中的重金屬污染物，因其數量或強度超出環境自凈能力而導致環境質量下降，并給人體健康或其他具有價值的物質帶來不良影響的現象。重金屬污染事故的頻繁發生不僅造成了大量的人員傷亡和巨額的財產損失，同時也擾亂了社會正常發展秩序，極大地沖擊了公眾心理，甚至引發群體性事件，影響國家政治與社會安定。加強基層環境監管，防治重金屬污染，對縣域人群的生存與發展及縣域和諧社會目標的實現具有重要意義。

【參考文獻】

[1]王海芹，高世楫.生態環境監測網絡建設的總體框架及其取向[J].改革，2017（05）：15-34.

[2]王秀琴，陳傳忠，趙岑.關于加強環境監測頂層設計的思考[J].中國環境監測，2016，30（01）：187-190.

[3]夏新.淺談強化環境監測質量管理體系建設[J].環境監測管理與技術，2015，24（01）：1-4.