對(duì)我國(guó)住房保障制度的政策演變研究

高睿雯 王旭

摘 要：我國(guó)住房保障制度可追溯至新中國(guó)成立初期，經(jīng)歷三個(gè)階段，本文就各階段政策演變做一個(gè)梳理。

關(guān)鍵詞：政策演變

一、實(shí)物配給階段（1949—1978年）

政府基于建立以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家思想理論，并限于當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平，形成了一套不成文的公有住房制度。

（一）政府統(tǒng)管。政府成為城市公有住房的所有者、建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)管理者，城市居民將解決住房問(wèn)題全部寄希望于政府，極少依靠自己或市場(chǎng)來(lái)解決。

（二）租金管制。1952年中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房產(chǎn)管理的意見(jiàn)》，提出"以租養(yǎng)房"的租金方針。住房租金大約只占薪金收入的2%～3%。這一做法被認(rèn)為能體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進(jìn)一步忽視，演變?yōu)閲?guó)家福利。

（三）無(wú)償分配。公有住房的分配完全是無(wú)償?shù)?，不需要用等量的勞?dòng)價(jià)值或貨幣價(jià)值來(lái)交換，住房完全成為國(guó)家福利而非商品。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公有住房成為"高投入、低收益"的公共產(chǎn)品，全國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進(jìn)一步加劇。

二、改革探索階段（1978—1998年）

1978年后，中國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程，城市住房制度也在這一大背景下，開(kāi)始了一個(gè)逐步市場(chǎng)化的探索過(guò)程。

（一）全價(jià)售房時(shí)期（1979-1982年）

1979年，中央政府分別向試點(diǎn)城市下?lián)軐？睿傻胤秸M織建設(shè)住房，并以土建成本價(jià)向城鎮(zhèn)居民出售（即全價(jià)售房）。由于城鎮(zhèn)居民收入偏低，公有住房售價(jià)相對(duì)于城鎮(zhèn)居民的收入還是過(guò)高，購(gòu)房積極性有限，未取得理想的效果。到1982年，全價(jià)售房試點(diǎn)工作逐漸停止。

1982—1985年，在總結(jié)全價(jià)售房經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展補(bǔ)貼出售新建住房的試點(diǎn)工作，即在土建成本價(jià)格基礎(chǔ)上，售房款由個(gè)人負(fù)擔(dān)1/3，職工所在單位和地方政府負(fù)擔(dān)2/3。售房補(bǔ)貼降低了職工購(gòu)房的相對(duì)價(jià)格，激發(fā)了一部分無(wú)房或住房困難職工的購(gòu)房熱情，然而補(bǔ)貼售房的優(yōu)惠并未改變住房寬裕職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)低價(jià)承租公有住房的偏好，同時(shí)補(bǔ)貼售房增加了單位和政府的實(shí)施成本，最終導(dǎo)致補(bǔ)貼售房無(wú)法持續(xù)開(kāi)展下去。

（二）提租補(bǔ)貼時(shí)期（1986-1990年）

1986年3月，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，此后提出的改革措施，具有一定的針對(duì)性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價(jià)的相對(duì)價(jià)格，改變城鎮(zhèn)居民對(duì)于住房的消費(fèi)偏好。二是發(fā)放住房補(bǔ)貼，建立住房基金，提供購(gòu)房抵押貸款以及稅收優(yōu)惠等政策。三是建立健全住房交易管理機(jī)構(gòu)，降低住房商品交換的衡量和實(shí)施成本。四是確定土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，降低了土地交易成本，推動(dòng)了城鎮(zhèn)住房建設(shè)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。此次改革起初取得較好效果，然而政府為治理通貨膨脹，加快了公有住房的出售進(jìn)程，實(shí)行提租不發(fā)住房補(bǔ)貼、買房給優(yōu)惠的政策。最終導(dǎo)致提租補(bǔ)貼、推動(dòng)售房的政策沒(méi)能執(zhí)行下去。

（三）全面推進(jìn)時(shí)期（1991-1998年）

這一時(shí)期政府還是以提高租金、促進(jìn)住房出售方式為主，但通過(guò)采取新措施使住房制度改革全面展開(kāi)：一是建立住房公積金制度。二是在公有住房租金和售價(jià)方面實(shí)行差別處理，降低了實(shí)施的成本。三是加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，實(shí)施國(guó)家安居工程。四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責(zé)任，增加了地方財(cái)政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的進(jìn)程。

三、市場(chǎng)供給階段（1998年—）

（一）市場(chǎng)形成期（住房保障探索期，1998-2002年）

1998年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出停止城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和商品住房的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

由于經(jīng)濟(jì)適用住房的錯(cuò)位及廉租住房的缺位導(dǎo)致并未形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解決。

（二）市場(chǎng)發(fā)展期（住房保障產(chǎn)生期，2003-2006年）

2005年7月建設(shè)部、民政部聯(lián)合下發(fā)《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》，該辦法對(duì)廉租住房保障實(shí)施做出了明確的規(guī)定。至此，在中央政府的主導(dǎo)下，中國(guó)住房供應(yīng)體系演變?yōu)橐云胀ㄉ唐纷》繛橹?，同時(shí)提供具有保障性質(zhì)的商品住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應(yīng)體系，初步建立起廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的住房保障制度。

（三）市場(chǎng)調(diào)控期（住房保障調(diào)整期，2007年—）

政府對(duì)城市住房保障制度進(jìn)行了一次大的調(diào)整，將廉租住房保障對(duì)象由最低收入家庭逐步擴(kuò)大到低收入家庭，將經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象由中低收入家庭調(diào)低為低收入家庭，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象與廉租住房保障對(duì)象的銜接。但是，這種簡(jiǎn)單的對(duì)接導(dǎo)致兩個(gè)無(wú)法覆蓋的"夾心層"：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又無(wú)能力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的低收入住房困難群體；二是家庭收入既不允許購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房又無(wú)能力購(gòu)買普通商品住房的住房困難群體。

2010年6月住建部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。供應(yīng)公共租賃住房成為政府解決"夾心層"住房問(wèn)題的重要手段。