我國政府間轉移支付制度的完善

陳曉燕 趙萍

摘 要：我國轉移支付制度的效率發揮有限，要想解決該制度存在的問題，既要明確政府與市場的界限，中央政府和地方政府各自責任，也要從法律機制的高度予以規范化，逐步規范轉移支付在規模、結構等方面的問題。

關鍵詞：轉移支付 均等化 完善

目前我國處于社會主義初級階段，財政體制建設方面仍有待完善，之后要逐步完善政府間轉移制度，為構建與我國國情相符的財政體制奠定基礎。

一、政府間轉移支付規模的完善

轉移支付規模是聯系上下級政府，體現制度實施最直接的表現，能夠在一定程度上衡量制度實施的合理性。從總體規模上看，轉移支付的合理規模是在一定范圍內的，由中央在基于不同地方現實差異基礎上統籌安排。分稅制運行過程中，地方財力不足，對中央的補助產生依賴性，盡管轉移支付規模越來越大，但相對規模仍然較小，難以滿足地方事權的需要。今后發展趨勢仍是增加轉移支付的總規模。當前轉移支付規模的計算方法向“因素法”轉化。因而我國現在需要完善有：與各因素相關的數據。地方政府將相關數據完善、口徑統一，在計算各地轉移支付金額時才有可比性和可操作性；完善因素法。因素法實行的難度在于確定統一的公式。只要公式合理科學，各地轉移支付的具體規模就是公開、透明、可預見的。

二、政府間轉移支付結構的完善

增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付。我國當前一般性轉移支付中包含項目較多，橫向涉及科教文衛，縱向涉及革命老區、民族、邊境、農村等。要想完善制度，首先適當簡化類目，使得資金從審核撥付到投入使用的工作都得以簡化，從而提高了資金的使用效率；其次逐漸減少專項轉移支付規模，使制度構成是為達到最終目標而服務。具體來看，是要減少專項轉移支付，改變在下達時的主觀性和不科學性，必須對專項資金下達程序進行規范化，將效用低或與一般性轉移支付涉及支出領域重疊的部分重新整合，納入一般性轉移支付的統計范圍內。也可將本身不限定用途的返還支付逐漸歸入一般性轉移支付，從而使一般性轉移支付規模增加，結構合理化，為地方政府發揮職能提供充足的財力保障。

逐步取消稅收返還。稅收返還的存在，在分稅制實施的過程中，減少了中央政府和地方政府間的阻力，但當下實施的結果卻加劇了地區間的不均衡。從而要逐漸減少其規模、甚至取消這一轉移方式。

三、 規范中央政府和地方政府間的關系

中央政府和地方政府間財權事權明確化，是改善制度的必經之路，事權和財權的明確化作為轉移支付制度的實施基礎和經濟基礎，各發達國家在不斷的發展完善中已經有了各自的劃分方法，以德國為例，就事權方面來看，憲法就明確規定聯邦政府負責的是利益涉及范圍較廣或地方沒有能力處理的事物，其余的事情由地方政府負責；在獲取收入方面，實行分稅制，將聯邦政府和地方政府的收入區別，所得稅收入和營業稅收入分別納入聯邦政府和州政府獲取財政收入的主要來源。在我國分現行財政體制下，各級政府的財權與事權并不匹配，從而提出要將“財力和支出責任相匹配”，是要在合理劃分支出責任的基礎上，由中央政府根據地方自身財力和必要支出的差額給予一定的轉移支付，在這樣制度充分考慮了地區的差別，使資金在地區間得以有效配置，是現階段促進地區社會經濟發展的必然選擇。

四、建立縱向轉移支付與橫向政府間的轉移支付相結合的模式

結合我國轉移支付現狀，在我國僅縱向轉移支付為主的制度模式中引進同級政府橫向轉移的方式，在今后對制度的改革完善中，效仿發達國家成功經驗，通過立法來確立橫向政府間的轉移支付形式，既能分擔中央財政壓力，留給中央更多的資金進行統籌安排，從整體著眼解決普遍性問題；也能解決縱向轉移支付中，由于政府層級較多而導致的資金下達時間長、使用不效率等問題，使資金到位時間縮短，盡快投入經濟建設相關領域，進一步達到區域間公共服務均等化的目的。

我國曾在汶川地震時采用由中央政府主導，地方政府做主體的一種“對口援建”的方式，地方直接支援地方，物質、資金等資源撥付迅速，效果明顯，于災后重建中發揮了重要的作用，但該模式仍未從法律的高度予以確定，未形成普遍規范的制度。

五、加強政府間轉移支付的法制建設與監督約束

政府間財政轉移支付制度的實施必然會涉及憲法、預算法、稅法的等法律，由于名目眾多，許多又對公共領域有所涉及，與社會保障法規、養老保障法規、教育法規、環境保護法規等也關聯甚密。從而該制度的法制建設，需要與其它有關法律間妥善銜接、相互促進、相互監督。從各國現狀來看《州和地方政府補助法》對美國轉移支付涉及內容進行規定。日本制定《地方預算法》來對轉移支付中相關事項就行約束。德國從《憲法》的高度中對財政體制的內容進行了規定。韓國、印度等其他國家，從法律層面轉移支付制度進行了規范。我國應從轉移支付資金的監督和使用資金產生效益的評價上完善監督機制。對資金的監督要注意轉移支付下達時采用方式不同，資金所產生的功能也不同，對其監督方法應予以區別；對轉移支付資金使用效果進行評價時，應持嚴謹的態度并運用科學的方法。

參考文獻：

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