關注安全與風險，共建共治共享旅游安全保障網

皮常玲 鄭向敏

摘 要：2017年我國旅游安全形勢總體趨好，旅游行業安全形勢存在顯著差異，三大旅游突發事件情況不容樂觀，不同類型的旅游安全事件呈現明顯特征。2017年，強化風險的先期控制、實現風險的有效監管、提升應急的處置效率、加強旅游安全保障等一系列工作得到逐步落實。展望2018年我國旅游安全形勢，構建“共建共治共享”旅游安全綜合治理體系、全域旅游安全、旅游生態安全、新旅游活動安全、區域旅游安全合作、游客安全問題將成為安全工作的重點。值得注意的是，多元風險將持續影響我國旅游安全，旅游市場亂象仍將影響我國各地旅游安全環境，旅游警察將進一步發揮安全監管與保障作用，結合新業態創新旅游保險是旅游業安全保障的重要因素。

關鍵詞：旅游安全；旅游市場；綜合治理體系

作者簡介：皮常玲，華僑大學旅游學院博士研究生，主要研究方向：旅游企業管理。鄭向敏，華僑大學旅游學院教授，博士生導師，中國旅游研究院旅游安全研究基地/華僑大學旅游安全研究院院長（福建 泉州 362021）。

基金項目：國家社會科學基金“游客高聚集場所的風險防范與安全防控研究”（15BGL119）

中圖分類號：F592.3；D035.29 文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）02-0060-12

2017年全國安全生產工作會議報告提出 “標本兼治、綜合治理、系統建設”的安全生產總體思路；2017年全國旅游工作會議提出“加快安全保障體系建設，提升旅游安全工作水平”的工作任務；黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”。共建共治共享旅游安全綜合治理體系與網絡是旅游行業踐行十九大精神的工作任務。關注旅游安全與風險回顧，總結2017年我國旅游安全的安全狀況與安全管理經驗與教訓，展望、研判2018年的安全態勢和影響我國旅游安全的負面與正面因素，對我國旅游安全管理工作的開展與共建共治共享旅游安全保障網具有重要的意義。

一 2017年我國旅游安全形勢回顧

（一）2017年我國旅游安全形勢總體趨好

在黨中央、國務院的統一領導下，以習近平總書記、李克強總理關于安全生產的重要指示批示精神為指導，在各級黨委政府、各有關部門的全力支持下，我國各級旅游管理部門按照安全發展理念，秉持紅線意識，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，逐步打造共建共治共享的社會治理格局，旅游安全生產有序穩步開展，全國旅游業基本呈現的安全穩定形勢。

盡管2017年我國旅游安全影響因素多樣復雜、問題雜多、形勢嚴峻：四川九寨溝地震、湖北神農架景區山體滑坡、甘肅泰黃河石林景區強降雨，以及法國巴黎恐怖襲擊、境外傳染病疫情等安全問題不斷，但全國各級旅游主管部門聯合相關部門，通過強化風險的先期控制、實現風險的有效監管、提升應急的處置效率、持續優化旅游保險，在旅游安全管理的預防、預警、處置和保障等方面健全、完善、提升旅游安全管理水平與應急能力，各地政府和各級旅游主管部門有效地應對和妥善處置了各種不安全因素和突發事件，較好地維護了旅游業安全穩定的總體態勢。

（二）2017年我國旅游行業的安全形勢存在行業差異

1.旅游住宿行業安全事件增多，安全影響因素越來越復雜多樣。伴隨2017年我國住宿業態越來越多元化，民宿、公寓和鄉村旅館等層出不窮，我國住宿業態安全突發事件的發生頻次、規模明顯增加，并呈現出以下特征：（1）安全突發事件發生時間與旅游市場淡旺季顯著一致；（2）住宿業安全事件的亞類事故結構變化突出；（3）常規因素引發的安全事件占主要地位，非常規因素影響則層出不窮。

2.旅游交通行業安全態勢雖趨好，但各類交通安全問題差異顯著。2017年國內旅游交通發生的各類安全事故統計數據穩中有降，事故起數和死亡人數同比“雙下降”，但各類交通安全問題差異顯著，并具以下特征：（1）旅游客運車輛管理亂象相對嚴重，道路事故多發態勢未得到有效遏制；（2）鐵路水路交通安全形勢相對穩定，基本實現低事故率和高運行效率；（3）民航運輸業保持良好安全記錄，通航旅游安全引發關注；（4）景區內部交通安全事故無法杜絕，事故頻發，各類安全排查仍不到位；（5）境外旅游交通安全事故頻發，成為中國公民海外出行面臨最大的安全隱患。

3.旅游景區安全形勢平穩，事故傷亡人數有所減少。盡管2017年我國旅游景區遭遇了九寨溝地震重大自然災害，但與2016年相比，旅游景區安全事故死亡人數有所下降。據不完全統計，2017年旅游景區共發生安全突發事件197起，分布在28個省（自治區、直轄市），共造成89人死亡。在2017全年的安全突發事件中，地文景觀類景區安全事故發生頻率最高，其次是水域風光類、建筑與設施類景區。2017年旅游景區安全突發事件具有以下特征：（1）安全事件的事故類型以事故災難為主；（2）安全事件的時空分布與旅游旺季有顯著正相關；（3）安全事件的發生地點以地文景觀類景區為最；（4）安全事件的發生以游客迷路為主。

4.旅游購物安全問題顯著下降，購物安全以假冒偽劣商品和在線旅游購物為主。2017年我國旅游購物安全事件發生總量明顯下降，但安全事件類型仍以假冒偽劣商品引發的安全問題為主，并呈以下特征：（1）旅游購物安全事件高發地區相對集中；（2）安全事件以假冒偽劣商品引發的購物糾紛為主；（3）在線旅游購物引發的安全事件占比增加；（4）出境旅游購物安全事件略有增加。

5.旅游娛樂業安全形勢雖趨平穩，安全事故數量卻有所增加。2017年旅游娛樂業安全問題主要發生在經濟發達的旅游地區，發生場所主要為器械性的游樂場、技術型的滑雪場，滑雪場的安全事故數比往年有所增加。2017年旅游娛樂安全具有以下特征：（1）華東地區依然是安全事件發生的主要區域；（2）游樂場、動物園和滑雪場是事故發生的主要場所；（3）節假日和寒暑假仍是事件高發時段；（4）兒童和青少年仍然是事故發生的主要群體。

（三）2017年三大旅游安全事件狀況不容樂觀

1.自然災害災情數量減少，涉旅自然災害影響仍然較大。2017年我國自然災害以地震、暴雨及臺風等氣象災害居多，雖災情數量較去年相比減少，但涉旅影響程度較大，且呈以下特征：（1）氣象災害涉旅安全事件較多；（2）發生次數較多和影響范圍較大的涉旅事故災難主要出現在夏季；（3）地震、暴雨及臺風引發的涉旅自然災害造成的傷亡嚴重；（4）涉旅自然災害具有多發性與多樣性。

2.涉旅食物中毒事件影響大，安全形勢依然嚴峻。2017年，我國涉旅公共衛生安全問題較多，食物中毒事件發生頻數、等級和程度較去年均有較大幅度上升，境外傳染病疫情問題凸顯，大眾游客對涉旅公共衛生事件防范意識沒有提升反而有所弱化，個體游客公共衛生事件頻發。2017年我國涉旅公共衛生事件呈現以下特征：（1）食物中毒事件數量、等級和程度有較大幅度上升；（2）境外傳染病疫情問題更加突出并對境內游客產生較大影響；（3）涉旅其他公共衛生事件頻率與數量也大幅度增加；（4）國際旅游活動頻繁造成境內游客遭遇境外傳染病疫情幾率增加。

3.涉旅社會安全事件增多，安全形勢不容樂觀。較2016年相比，2017年涉旅社會安全事件類型不僅多樣，且覆蓋地域廣泛、安全事件網絡輿情影響嚴重。2017年涉旅社會安全事件體現以下特征：（1）安全事件頻發，事故明顯增多；（2）安全事件類型多樣，覆蓋地域廣泛；（3）安全事件網絡傳播迅速，網絡輿情影響與日俱增；（4）交通狀況、建筑情況、所在社區社會治安狀況等成為社會安全事件的主要誘發因素。

二 2017年中國旅游安全管理狀況回顧

2017年，我國旅游安全管理針對旅游發展的實際情況，進一步強化安全治理和安全保障，特別是從旅游突發事件管控角度進一步強化了安全突發事件的預防、預警、處置和保障等方面工作，并都取得了明顯的效果。

（一）重視預防預備：強化風險的先期控制

2017年，全國各地各級旅游部門依據《旅游安全管理辦法》相關要求，進一步明確日常安全管理工作，培育游客安全意識，推進全方位、多層次、多領域的預防性旅游安全管理體系建設，強化風險的先期控制，并重點開展了以下工作。

1.完善安全標準，規范行業發展。以往的安全事故顯示，旅游從業人員違規操作、不規范運行是導致旅游安全事故發生的重要原因。規范行業安全標準，確保經營者規范經營、嚴格從業人員規范操作是預防安全事故發生的重要途徑。依據旅游行業的發展特征與發展需求，積極推進旅游安全標準建設，規范行業安全，督查企業安全生產是旅游行政主管部門近年來的主要任務。隨著旅游活動的常態化、大眾化，和節假日出游時間的集中化，在特定的時空場所內出現高聚集游客群殷杰、鄭向敏、董斌彬、焦念濤：《游客高聚集場所：概念、特征、風險與研究議題》，《重慶工商大學學報（社會科學版）》2016年第33（2）期，第34—41頁。殷杰、鄭向敏：《基于最優尺度分析的游客高聚集場所安全風險研究》，《科學·經濟·社會》2017年第35（1）期，第76—82頁。成為常態。針對頻繁出現的高聚集游客群，2017年國家旅游局制定出臺了《景區游客高峰時段應對規范》（LB/T 068—2017），強化景區在游客高峰時段對高聚集游客群的安全應對規范和安全管控。隨著滑雪、滑冰等冰雪旅游運動項目在國內呈井噴式的發展，安全問題也屢屢發生。2017年體育總局已有動議，將聯合旅游、安監、質檢等相關部門盡快出臺雪場雪道標準、從業人員資質認定、滑雪愛好者技術等級評定、滑雪設備裝備檢驗檢測等行業標準，加強滑雪旅游運動項目的風險防范與安全保障國家旅游局：《中國將出臺滑雪場安全運營強制性標準》，（2017-02-12）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/zwgk/hybz/201702/t20170212_814588.shtml。。

2.擴大風險提示，強化安全意識。2016年國家旅游局頒布實施的《旅游安全管理辦法》中明確要求各旅游目的地要建立風險提示制度郭探微：《依法行政明晰權責主動預防——<旅游安全管理辦法>解讀》，《中國旅游報》2016-09-29。。2017年，各級旅游主管部門堅持風險提示制度，不斷通過風險提示發布，強化游客安全意識。2017年國家旅游局共發布安全提示11條，涉及印尼、法國、印度、英國、菲律賓、埃及、尼泊爾、韓國等多個國家，安全提示覆蓋自然災害風險、社會安全風險（恐怖襲擊）、事故災難風險等多方面。隨著互聯網在旅游安全應用的深入，借助微博、微信、手機短信、手機APP等渠道，出游風險提示將會得到進一步的拓展，旅游風險信息發布將更加精準，風險提示信息發布渠道也會更加寬廣。

3.強化安全培訓，提升應急技能。加強旅游安全培訓、提升安全意識、提高應急能力、掌握旅游安全技能是降低旅游安全風險、減少旅游安全事故的重要途徑。2017年出臺的《導游管理辦法》（2017）第三十一條指出，各級旅游主管部門應當積極組織開展導游培訓，培訓內容應當包括政策法規、安全生產、突發事件應對和文明服務等。2017年，全國各地、各級旅游行政主管部門、中國旅游景區協會、中國公園協會等積極多次開展旅游安全宣傳與培訓，提升旅游經營者、旅游從業人員、旅游者安全意識、安全技能與應急能力，加強預防性安全管理。如2017年9月，全國公園協會在常州舉辦“全國公園服務質量會議”期間進行了“公園安全管理與服務”“公園游客高密集場所風險防范與管理”等相關講座與培訓；2017年11月，海南省旅游景區協會組織開展“旅游景區高管培訓班”，培訓期間進行了旅游安全與應急管理培訓；2017年12月，山東省旅游發展委員會組織開展“2017年全省旅游安全工作培訓”；2017年12月，開封市旅游委舉行全市旅行社安全管理與風險防范專題培訓會河南省人民政府：《開封市舉行全市旅行社安全管理與風險防范專題培訓會》，（2017-12-18）[2018-03-02]， http：//www.henan.gov.cn/jrhn/system/2017/12/14/010755240.shtml。；等等。

4.明確目標責任，強化安全生產。按照旅游法要求和2016年國家旅游局頒布實施的《旅游安全管理辦法》要求，2017年全國各地、各級旅游行政主管部門，旅游景區、旅行社、酒店等旅游企業嚴格貫徹實施安全生產目標責任制，保障安全生產，并取得成效：安徽省旅發委2017年12月通過多項并舉的方式全面加強旅游行業企業全員安全生產責任制建設，取得了顯著成效國家安全生產監督總局：《安徽省旅游行業全面加強企業全員安全生產責任作》]，（2017-12-13）[2018-03-02]，http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_4224/2017/1213/299714/content_299714.htm。。國家首批5A級景區黃果樹景區在2017年編制的《黃果樹“安全景區”保障體系》中優化了景區安全生產責任制，明確了各職能部門、各崗位人員的主要安全責任，提升了旅游安全管理工作的針對性和責任性。江西南昌結合旅游企業安全生產責任的完成情況，于2017年10月推出旅游企業安全生產信用體系，設立“黑名單”制度和旅游企業安全生產信用激勵懲處機制，有效地強化了旅游企業安全生產國家旅游局：《南昌建設旅游企業安全生產信用體系》，（2017-11-05），[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201711/t20171105_845982.shtml。。

（二）強調監測預警：實現風險的有效監管

風險的監測預警是旅游安全管理的重要內容，旅游安全管理應強化風險監測預警能力謝朝武：《旅游安全管理應強化風險監測預警能力》，《中國旅游報》2015-06-05。。2017年，我國旅游安全的預警和監管工作開展主要包括以下幾方面

1.開展聯合檢查，強化全面風險監管。一是強化安全與風險的“網面”建設，開展全方位、多形式的檢查。2017年各級旅游行政主管部門聯合安監、質監、衛生、食藥、環保、地質、水文、交通、公安、信息等政府多行政主管部門，形成多部門組成的安全與風險檢查“網系”，通過專項督查、暗訪檢查、聯合檢查等手段與方式，開展旅游安全大檢查、旅游安全專項檢查、旅游風險專項整治等多種形式的安全與風險檢查活動，檢查范圍涉及“食、住、行、游、購、娛”等旅游六要素部門、企業，從而形成了全系統的旅游安全與風險檢查“網面”，全方位抵御各類風險侵襲。例如，張掖市旅游局牽頭，聯合工商局、安監局、運管局、食藥局等部門，組成聯合工作小組，于2017年12月對張掖市重點景區現場進行全面風險隱患檢查國家旅游局：《張掖市開展元旦節前旅游安全和旅游市場秩序檢查》，（2017-12-30）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw./gs/201712/t20171229_851810.shtml。。二是加強安全“網點”建設，強化對重點區域與節點的風險排查與安全監管。2017年各級旅游主管部門進一步強化了重要“節點”的安全“網點”建設，加大對易發安全事故的時間節點、空間節點、要素節點進行安全監管與風險隱患檢查，對“十一”黃金周、“五一”小長假、暑假旅游旺季等特殊時間節點的風險進行重點檢查與監管；同時，為了防范旅游要素安全節點的風險隱患，各級旅游主管部門還聯合食品衛生部門、交通運輸等行政主管部門，開展對旅游要素重要“節點”的風險檢查與安全監管。例如，山東省旅發委2017年6月頒布實施了《2017年全省旅游安全百日攻堅治理行動實施方案》，加大對暑假旅游旺季的風險隱患排查與安全監管國家旅游局：《山東省開展旅游安全百日攻堅治理》，（2017-06-20）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201706/t20170620_829177.shtml。；陽江市旅游局2017年12月聯合市交通運輸局，對旅游要素重要節點的旅游交通開展交通安全專項執法檢查國家旅游局：《陽江市旅游局聯合市交通運輸局開展旅游交通安全專項執法檢查》，（2017-12-25）[2018-03-02]， http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw/201712/t20171224_851055.shtml。。此外，上海外灘踩踏事件后，各級旅游主管部門和旅游企事業單位也十分關注高聚集游客群的風險隱患與安全管理，重視對游客高聚集場所的風險檢查與安全監管。例如，全國公園協會2017年9月在常州進行了“公園游客高密集場所風險防范與管理”的講座與培訓，頤和園景區也于2017年底邀請專家對景區內游客高密集場所的風險隱患進行檢查與排查。

2.共建預警平臺，拓寬信息發布渠道。2017年，旅游行政主管部門進一步加強了與其他涉旅相關部門的聯合協作，共建旅游預警平臺，共識旅游風險，旅游安全預警涵蓋氣象、地質、食品、物價、生態、遺產保護等多領域、多部門。為了促使旅游預警平臺信息發布更準確更有針對性，各級各地旅游行政主管部門還針對各地旅游發展特性、風險類型和旅游生產安全需求，優化建設具有區域性特征的旅游安全預警平臺，修訂、優化旅游安全預警方案，提高平臺預警效率與信息發布效度。例如，蘇州市旅游局依據蘇州市安全生產的要求，及時修改發布《蘇州市旅游公共安全預警應急預案》，優化安全平臺建設，拓展旅游安全預警渠道蘇州都市網：《蘇州全力以赴筑牢全域旅游安全基石（2017-12-22）[2018-03-02]，http：//www.szdushi.com.cn/news/201712/151390699653422.shtml。。2017年，各地在加強APP、微博、微信等新媒體應用，拓寬預警信息發布渠道等方面也有長足發展，手機APP也在旅游安全預警方面發揮了重要作用：2017年8月8日21時19分四川阿壩州九寨溝縣發生7.0級地震，幾乎在九寨溝地震發生的同時，地震預警（ICL）APP在不到20秒的時間內連續發布了5條推送，提前71秒為成都市的用戶提供預警信息。

（三）完善應急處置：提升應急的處置效率

2017年我國旅游應急管理工作主要包括以下幾個方面：

1.強化應急制度，完善應急機制。2017年，全國各地旅游行政主管部門、各旅游企業單位均逐步完善旅游突發事件應對機制，并進一步加強了應急預案建設，通過不斷完善應急預案、細化應急預案，提高應急預案的有效性與實操性。省級層面，山東省旅發委2017年8月完成了《山東省全域旅游安全生產保障體系》建設，對全域旅游突發事件與應急管理進行了梳理與建設；吉林省旅游發展委員會2017年12月完成《吉林省旅游突發事件應急預案》《吉林省旅游業務安全事件應急預案》等建設工作。市、縣級層面，成都市旅游局于2017年5月完成了《成都市旅游安全保障體系》建設；哈爾濱市，南通市通州區分別于2017年11月、12月發布《旅游事故應急預案》《通州區旅游突發事件應急預案》；企業層面，黃果樹景區2018年1月通過了《黃果樹“安全景區”建設規劃方案》項目評審，該規劃方案對黃果樹景區的突發事件應對組織、制度和應急預案進行了規劃，并對十幾個重點區域與節點的突發事件類型、應急預案進行了針對性的分析與規劃，從而構建了全方位的景區應急應對體系。

2.強化應急建設，實現智慧應急。2017年，我國旅游突發事件應急工作結合互聯網、APP等多項技術，實現了旅游突發事件應急的智慧化發展突破。2016年底，江泰保險經紀公司推出海外“大救星”APP，2017年“大救星”APP開展了境外旅游“救援、救助、救護、救命”等應急服務，取得了國家旅游局的好評；上海金棕櫚海外旅行社突發事件應急跟蹤體系在海外應急救援方面也發揮了重要的作用。泰國觀光與體育部與泰國旅游業協會等單位也在2017年率先針對中國游客群體實施“旅游健康照顧系統”項目，該項目通過天使卡APP軟件24小時提供各種醫療、救治建議，處理各種緊急意外事故國家旅游局：《泰國推旅游健康照顧APP 方便中國游客接受醫療救助》，（2017-11-14）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201711/t20171114_846943.shtml。，對中國游客在泰國遭遇突發事件起到了保障和救援作用。

3.加強應急演練，提升應急能力。2017年各級旅游行政主管部門、各旅游企業單位進一步深入貫徹《安全生產法》《旅游法》《旅游安全管理辦法》等法律規章，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，不斷強化應急意識，提升應急預案演練、應急能力等建設工作，并取得了顯著的效果。上海市旅發委2017年11月舉辦了“上海旅游行業防空疏散及滅火救援演練活動”，提升旅游從業人員疏散及消防安全技能國家旅游局：《上海旅游行業防空疏散及滅火救援演練活動舉辦》，（2017-11-08）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw/sh/201711/t20171108_846304.shtml。。云南昆明石林景區2017年12月開展“2017年旅游企業消防安全培訓暨滅火應急預案演練”，重點強化和提升旅游企業分管安全工作的負責人和安全員的應急處置能力國家旅游局：《石林風景區開展2017年旅游企業消防安全培訓暨滅火應急預案演練》（2017-12-07）[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/xxfb_dfxw/csxw/201712/t20171206_849285.shtml。。

4.持續應急投入，優化應急效率。2017年，我國在旅游突發事件的應急投入、應急設施設備方面也取得了相應的發展。2018年1月1日，北京市經過多時的籌備了，率先開通首條常態化空中應急保障航線，實現了城市空中航線應急保障的突破與發展，優化和提升了城市旅游突發事件的應急效率。該應急保障航線第一時間能為奧林匹克公園及周邊地區提供航空醫療救援和應急救援飛行服務國家旅游局：《北京城區開通首條常態化應急保障和低空旅游航線》，（2018-01-02），[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/syhdp/201801/t20180102_852150.shtml。，滿足該區域突發事件的應急處置需要。

（四）加強安全保障：持續優化旅游保險

《“十三五”旅游發展規劃》中明確指出：完善旅游保險產品，提高保險保障額度，擴大保險覆蓋范圍，提升保險理賠服務水平。2017年，各地各級旅游行政主管部門持續推進旅游保險、旅游安全保障工作，深化旅游保險服務內容、保障范圍，完善旅游保險產品。

1.強化安全保障意識，推動旅游保險深入發展。強化安全保障意識、風險轉移意識，主動參保、聯保，與保險公司開發針對性險種，通過旅游保險手段進行行業性的風險轉移是旅游行業部門、旅游經營單位化解風險、保障安全的重要路徑和保障，需要重視、強化和不斷推進。在旅游行業與保險行業的共同努力下，2017年旅游保險在為旅游企業風險化解與轉移、游客安全保障方面取得了顯著的效果。從全行業角度看，旅游要素行業的保險項目還不均等，在飲食風險保險、娛樂風險保險、購物風險保險等方面的險種比較缺失或較少，需進一步推進和深入。強化旅游企業，特別是旅行社的投保意識和風險轉移意識，保障游客安全，提高旅游保險的覆蓋率和收益面仍然是各地各級旅游行政管理部門的重要工作與任務。例如，廣西旅游協會旅行社分會2017年11月全面調研了旅行社在投保中的情況和需求，進一步加強了旅游投保工作國家旅游局：《廣西加強旅游保險投保工作》，（2017-11-08），[2018-03-02]，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201711/t20171108_846362.shtml。。

2.推進統保項目，擴大旅游安全保障范圍。旅行社責任保險統保示范項目推行七年來，極大地保障了旅游業的安全持續發展。截止到2017年底，旅行社責任保險統保示范項目為全國二萬多家旅行社提供保險保障，保障業務范圍涵蓋團隊旅游、自助旅游和單項委托項目等多個方面。統保示范項目為我國國內旅游和出境旅游的中國公民提供了較大范圍的保障服務。七年來，統保示范項目在系列重大旅游事故處理中發揮了重要作用，為救治受傷旅游者和支付死亡賠償金提供了及時、充足的資金保障，確保了旅游者權益，減輕了企業負擔，充分發揮了保險的社會管理功能，成為各級旅游行政管理部門和旅行社處理突發事件的堅強后盾。

三 2018年我國旅游安全形勢展望

2017年黨的十九大召開，“一帶一路”倡議下的旅游形勢喜人，全域旅游戰略上升為國家戰略，旅游發展迎來了新時代，旅游新業態叢生，旅游風險防范、旅游安全保障也面臨著新需求，展望2018年我國旅游安全態勢，可以概括以下幾個方面。

（一）構建“共建共治共享”旅游安全綜合性治理體系成為必然

黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。對關聯度高、風險因素多元的旅游行業而言，構建“共建共治共享”的新時代旅游安全綜合治理體系更為必要。2018年旅游行業將會在構建“共建共治共享”新時代旅游安全綜合治理體系方面開展以下幾個方面工作：

1.構建旅游安全綜合治理體系的責任體系。包括真正做到黨政同則，通過綜合治理體系中安全領導機制的建立，使與旅游相關的職能部門納入旅游安全綜合治理體系的安全責任框架內，明確綜合治理體系中各相關部門的安全責任，各司其安全職責，多部門協同、綜合治理旅游安全。

2.建立和完善旅游安全預警綜合體系。包括：（1）完善旅游風險監測綜合體系、明確旅游風險監測內容，建立多部門參與的風險智慧監測平臺，強化風險等級與風險趨勢研判；（2）明確和規范綜合治理體系中各相關部門的旅游安全預警任務與內容，建立和完善旅游風險預警結構，豐富風險分級分類預警體系；（3）構建傳統業態重要區域與關鍵節點、新業態新領域、新旅游活動與高風險旅游項目的風險預警平臺與系統，建立和完善風險預警信息反饋機制，實現風險信息在跨部門產業鏈中的有效快速傳遞。

3.建立跨部門、綜合性的旅游安全應急體系。包括：（1）推進旅游應急法規法制建設，加快現有相關旅游法規修訂、出臺旅游安全生產扶持政策、編制旅游安全規劃等；（2）加強跨部門、綜合性旅游應急體制建設，優化旅游應急體制，理順應急管理運行機制、調整應急管理機構，明確綜合體現中各相關部門的應急職責與任務；（3）加強旅游應急機制建設，建立應急領導機制，細化與規范應急流程、健全聯合工作與協作機制，強化綜合執法。

4.完善旅游安全綜合治理的制度體系。包括：（1）制定新業態、高風險旅游項目的風險防范規范與標準，出臺相應的準入條件與標準；（2）制定和完善旅游新業態、跨行業跨部門旅游項目的安全管理政策、規范與標準，完善相應的各項配套政策與措施；（3）落實風險防范標準與安全管理措施，制定因地因時制宜的、有效的安全管控系統，建立常態化安全措施落實檢查機制、不定期抽查安全管理措施落實機制、強化第三方暗訪檢查機制等。

5.建立全面完善的旅游安全宣導體系。包括：（1）全面推進旅游安全全員培訓，橫向拓寬旅游安全培訓內容，縱向構建立體式的安全培訓體系，提高旅游安全培訓效果；（2）強化旅游安全宣傳，提升全員旅游安全意識，積極推進“全域”旅游安全宣傳、“全民”旅游安全宣傳、“全時”旅游安全宣傳；（3）持續開展“文明旅游”教育與宣傳，建立更為透明和開放的不文明旅游企業和不文明游客的“黑名單”，推進全民文明旅游。

6.建立旅游安全綜合治理的保障體系。包括：（1）推進旅游警察隊伍建設與執法力度；（2）健全和完善“旅游移動法庭”的工作機制與程序規范；（3）繼續擴大旅游保險的風險轉移能力，推動保險行業結合旅游新業態發展和高風險旅游項目安全要求，創新旅游保險險種；提高旅游保險的事故保障能力，拓寬保險保障范圍，完善賠付機制、提升保險理賠服務水平；（4）鼓勵成立商業性旅游救援隊伍，創新旅游救援服務，拓寬應急救援范疇，提高旅游突發事件的救援能力和服務水平。

（二）全域旅游安全、旅游生態安全和新旅游活動安全將成主要關注點

2018年，全域旅游安全和旅游生態安全問題將會成為我國旅游安全工作的主要關注點。

1.重點關注全域旅游旅游安全問題。全域旅游作為一種全新的旅游發展模式和國家戰略，將成為今后幾年我國旅游發展的主要模式和各級政府重要的關注點。2017年，全國各地各級旅游主管部門、旅游經營單位都在全力踐行全域旅游發展模式。全域旅游的發展現實和由此產生的諸多新的旅游風險與安全問題也將成為今后幾年各地各級旅游行政管理部門需要重點關注的議題。與傳統旅游發展模式相比，全域旅游發展將給我國旅游業帶來空間域、時間域、產業融合域、要素域、交通域、管理服務域、功能域、游客體驗域、游客價值域等多方面的“域”變，從而形成更全“域面”、更多“域能”、更寬“域界”的變革。全域旅游產生的這些“域”變，必然帶來旅游安全需求與供給的相應變化，如何滿足全域旅游的“域”變，構建“域”變引發的風險防范體系與安全保障體系？如何從傳統旅游安全監管向大旅游、全“域面”旅游安全綜合治理格局轉變？如何實現“全域旅游發展”向“全域旅游安全發展”轉變？這些問題和議題將會成為今后幾年我國旅游發展的重要關注點。全域旅游風險防范與安全保障的重點是構建大旅游的安全綜合治理體系，這個安全綜合治理體系應是一個以縣級以上人民政府負責協調、目的地公安部門為主導，衛生、物價、安監、工商、消防等多部門參與、社會共建共治共享的風險防范與安全治理體系。這個安全綜合治理體系的核心理念應該是在游客安全管理與服務并重基礎上，建立全社會共建共治共享的、新時代大旅游風險防范與安全保障的安全綜合治理體系，并具有智能化、綜合性和“全域面”的、全社會參與的事先預防與應急響應相結合的風險防控與安全治理格局。

2.旅游生態安全是2018年旅游安全工作需要重點關注的另一個議題。隨著我國經濟的飛速發展、大眾旅游活動的普及，全國各地生態環境都遭遇了不同程度的損害，生態安全問題與日俱增。祁連山生態破壞問題、長江經濟帶濕地萎縮等生態安全問題層出不窮，全國多地生態危機出現。《全國生態旅游發展規劃（2016—2025年）》明確提出在關注生態旅游發展的同時，要重點關注生態旅游保護與安全保障。2017年國家環保部出臺多部生態與環境保護文件，環保部與國家海洋局聯手嚴厲整治處罰海南省違規填海建筑等措施，十九大報告對生態與環境保護的重視都表明，重視生態環境、加強生態安全保護已經上升為國策，需要全民重視。因此，重視生態旅游安全工作，加強生態旅游資源保護，積極推進旅游促進生態優化是2018年的各級旅游行政管理部門的工作重點，也是今后一段時期旅游安全管理工作的重點。

3.研學旅行、康養旅游、高風險旅游項目等新生旅游活動的風險防范與旅游安全問題也是2018年旅游安全工作需要重點關注的議題。2016年，教育部聯合其他10個部門聯合發布《關于推行中小學生研學旅行的意見》，將中小學生的研學旅行納入教育教學內容。2017年，全國多地開始試點、推廣、實踐研學旅行活動。研學旅行目前仍處于初始起步階段，在校企協調機制、安全責任機制、安全保障機制等方面都存在著諸多需要健全與完善之處。因此，加強研學旅行安全的探索，盡快制定研學旅行安全標準，規范、安全發展研學旅行謝朝武、楊欽欽：《研學旅行須強化安全管理》，《中國旅游報》2017-01-09。將成為各級旅游主管部門2018年需要面對的工作。隨著生活水平的提升和亞健康人群的增多，我國康養旅游從2016年以來得到迅速發展，十九大提出了醫養結合更進一步促進了康養旅游的發展。康養旅游風險類型與防范、康養旅游準入條件與規范、康養旅游安全規范與標準、康養旅游相關政策與法規等諸多問題也將成為2018年旅游安全工作的主要關注點。近年來各種高體驗性、高風險性旅游活動項目越來越受到旅游者的熱衷，由于相關的政策、法規相對滯后，由此引發的安全問題頻發。由此，關注高體驗性、高風險性旅游活動的風險與安全問題、健全和完善相關政策和法規條例，強化高風險旅游活動的安全保障也是2018年旅游安全工作的主要任務。

（三）區域旅游安全合作將成為2018年度工作重點

區域旅游合作與發展是新時代旅游發展的必然。區域旅游安全合作必然成為2018年乃至今后幾年我國旅游安全工作的重點。

1.在國際層面上，推進“一帶一路”旅游發展與旅游安全的協同，加強“一帶一路”沿線國家旅游安全合作將成為重要關注點。“一帶一路”沿線國家旅游資源豐富，旅游合作與發展前景與機遇優于其他產業，必將成為國家重點關注和推進產業。在“一帶一路”沿線國家區域旅游發展過程中，由于地域、文化、政治、社會環境等因素的差異，不穩定因素眾多，旅游安全隱患較大鄭向敏、鄒永廣、殷杰、皮常玲：《近十年我國旅游安全研究：回顧與研判》，《旅游導刊》2017年第1（2）期，第89—105。。為避免“一帶一路”旅游發展中可能遭遇的各種自然的、人為的旅游風險、突發事件和旅游糾紛等安全問題，減少旅游合作中的“囚徒困境”，要需建立“一帶一路”沿線國家旅游聯合應急處置機制林煒鈴、鄒永廣：《“一帶一路”沿線旅游合作空間格局與合作機制》，《南亞研究季刊》2016年第2期，第76—83頁。。因此，在國際層面，加強“一帶一路”沿線國家旅游者、旅游企業的安全與風險、“一帶一路”旅游產業發展安全、“一帶一路”旅游企業海外投資安全與運營安全等方面研究，分析“一帶一路”旅游安全事故發生規律與特征，研究安全問題影響因素與安全事故發生機理，構建科學高效的、協同發展的風險防控網絡，尋找安全管控抓手和著力點，構建“一帶一路”旅游安全綜合治理平臺和合作體系，保障沿線國家旅游業快速發展將成為2018年乃至今后幾年我國旅游安全工作的聚焦點和重點任務。

2.在全國層面上，長江經濟帶、珠江經濟帶旅游發展中的旅游安全區域合作將成為重要關注點。2014年9月，國務院印發《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》明確要將其建成生態文明建設的先行示范帶。國家發展和改革委員會和國家旅游局共同編制的《全國生態旅游發展規劃（2016—2025年）》中明確提出，要利用長江經濟帶區域發展戰略機遇推動長江流域生態旅游協同發展。《2107中國旅游業發展報告》中指出：長江經濟帶、珠江經濟帶旅游產業規模較大，旅游經濟發展較好，在全國旅游經濟格局中具有重要的地位。因此，在全國層面上，國家幾個重要經濟帶旅游發展中相應的旅游安全合作機制與體制問題，如何強化區域旅游安全合作的政策與措施，構建經濟帶大旅游安全的共建共治共享格局，推進區域旅游安全合作的應急機制與救援機制建設等相關問題必然成為區域性政府2018年乃至今后幾年旅游安全工作的重要任務。

（四）游客安全問題仍然是我國旅游安全監管工作的聚焦點

我國正步入新休閑、新游客、新技術、新數據、新媒體以及新交通的旅游新時代，旅游環境與游客變化日新月異鄭向敏、鄒永廣、殷杰、皮常玲：《近十年我國旅游安全研究：回顧與研判》，《旅游導刊》，2017年第1（2）期，第89—105。，保障游客安全是各級政府旅游安全工作的終極目標。因此游客安全問題仍然是2018年乃至今后旅游安全工作永恒的任務。

1.關注和聚焦“高聚集游客群”的安全問題。旅游活動的大眾化與休假時間的集中化，使得大量游客容易在同一時間在某些景區的同一空間高密度聚集，從而形成特定時空下的的高聚集游客群而引發高頻的安全事件。每年小長假、長假期間，全國旅游交通樞紐、旅游景區（點）和游覽場所的售票點、出入口及旅游設施設備等候區的特定空間區域往往游客爆滿、高度聚集鄭向敏：《直面挑戰構建旅游安全保障網》，《中國旅游報》2016-01-20。。高聚集游客群形成后，由于信息在密集人群中傳遞容易出現受阻、失真情況，造成高聚集游客群通常難控難疏，難以對其進行有效管控。此外，高聚集游客群聚集的局部特定空間通常環境復雜、風險隱患多、風險系數極高，管控難度較大。上海外灘高聚集游客群形成后造成的踩踏事故就是佐證。因此，要加強對不同類型高聚集游客群的風險分析，研究高聚集游客群安全事故的引發因素與發生機理，構建具有針對性的應急預案和安全防控體系。旅游企業，特別是旅游景區要認真學習與貫徹國家旅游局出臺的《景區游客高峰時段應對規范》（LB/T 068—2017），密切關注旅游高峰時段游客群高聚集狀況，落實景區在游客高峰時段對高聚集游客群的安全應對規范。

2.關注我國出境旅游者的境外旅游安全問題。2017年，伴隨我國出境旅游市場突破1.2億人次，出境旅游安全問題也顯著攀升，需要進一步關注。受到國際安全形勢的影響，2015年之后恐怖襲擊事件成為世界性的安全問題，我國一些主要目的地國家與地區，尤其是歐洲國家，恐怖襲擊事件時有發生，對我國出境旅游者安全帶來極大影響。此外，我國目前針對境外旅游安全救援公司總體數量有限、多數規模較小、救援力量有限，救援時間較長，現有國內的醫療報銷體制難與境外就診及救援對接等一系列問題都將影響我國出境旅游者的安全與救援問題。因此，加強對出境旅游者安全的關注，研究境外旅游風險防范，加強跨國界的旅游安全應急合作機制建設，推進境外商業性旅游應急救助、救援等服務，簡化境外保險與救援手續，提高境外救援、保險理賠效率與水平是2018年乃至今后幾年我國旅游安全工作需要關注的議題。

四 2018年我國旅游安全的影響因素分析

（一）多元風險將持續影響我國旅游安全

依據目前形勢判斷，以自然風險與社會安全風險為主的多元風險仍將持續影響2018年我國的旅游安全：

1.雷擊、暴雨、山洪、臺風、地震、沙塵暴等不可抗力的自然災害風險將持續影響2018年旅游安全，這些風險對旅游業帶來的負面影響不可低估。2017年自然災害造成的旅游安全影響不可忽視：2017年7月，湖北神農架景區因連日暴雨引發山體滑坡，導致數百游客滯留；2017年8月，甘肅景泰黃河石林景區在短時強降雨后，突發暴洪，導致296名游客被困；2017年9月，廣東銀瓶山景區一對夫婦遭遇雷擊。在我國經濟飛速發展的同時，各地生態環境都遭遇了不同程度的損害，各類自然災害逐漸顯現并呈逐年增加趨勢，且越發嚴重。2018年，自然災害風險仍將持續影響我國旅游業安全，關注生態旅游安全、防災減災是2018年旅游安全的重要議題。

2.社會矛盾、民族文化沖突、恐怖活動、爆炸等社會風險因素將持續影響2018年我國旅游安全。近年來，社會矛盾問題凸顯，各類涉旅社會安全事件頻發，恐怖襲擊在全球各地均有發生，歐洲成為恐怖襲擊的“首選對象”：自2015年11月巴黎發生恐怖襲擊以來，法國迄今已有241人在各種極端襲擊事件中喪生。2018年新年前夜，法國上千輛汽車在狂歡活動中遭縱火破壞，500多人被捕。從全球層面看，旅游目的地和旅游者已成為恐怖襲擊的重要目標Paraskevas A ， B Arendell. A strategic framework for terrorism prevention and mitigation in tourism destinations，Tourism management， 2007（6），pp1560-1573.。從我國層面看，各種可預見、不可預見的社會風險因素在2018年將依然存在，甚至蔓延、演化和升級，需要重點關注。特別是境外旅游目的地頻繁發生的恐怖襲擊、爆炸等社會安全事件，對我國出境旅游者帶來的安全風險、國內少數民族地區民族沖突與文化沖突對旅游者造成的安全問題、邊遠地區社會治安帶來的安全風險問題需要各地各級旅游行政主管部門、旅游企業予以關注與重視。

（二）旅游市場亂象仍將影響我國各地旅游安全環境

“不合理低價”“黑社”“黑導”“黑車”等我國旅游行業多年來的頑疾在2017年仍無法杜絕與清除。2017年我國旅游市場仍存在較多市場亂象：海口市2017旅游市場綜合治理情況媒體通報會（2017年9月）對外發布旅游市場亂象治理情況：2017年前8個月，海口共接旅游投訴389宗，同比增長66.24%，行政處罰15家旅行社，處罰9名旅行社從業人員，重點打擊不合理低價旅游。2018年整治旅游市場亂象，營造旅游安全環境仍然是各地旅游行政管理部門日常工作的重心，聯合執法、嚴查非法經營旅游業務、打擊黑社、黑車、黑導和“不合理低價游”，加強旅游安全環境營造任務仍然艱巨。

（三）旅游警察將進一步發揮安全監管與保障作用

旅游警察在旅游市場秩序治理，旅游治安形勢分析研判、旅游安全知識宣導、旅游突發事件處置等方面起到了重要的作用，并在2017年有進一步的發展：江蘇成立了首支旅游警察支隊，廣東則組建了首個旅游警察中隊，山東濟寧組建首支旅游警察大隊，云南截止2017年底，已經建立了14支旅游警察隊伍。旅游警察能夠有效地強化旅游安全管理，并開始成為我國旅游安全監管的重要手段。2018年，各地各級旅游主管部門將會加大推進旅游警察建設工作，旅游警察隊伍將會在各地得到進一步的發展。同時，加大旅游警察的建設與培養，完善旅游警察安全監管工作的制度、執法規范與程序標準，推進旅游警察專業監管力度，有效保障旅游安全將是各級旅游行政管理部門2018年的一項重要任務。

（四）結合新業態創新旅游保險是旅游業安全保障的重要因素

隨著新時代的到來，新型旅游業態層出不窮。新游客（00后游客即將“上位”）、新交通、新媒體、新技術、新數據等時代性變化對我國旅游供給與需求帶來了新的要求與新發展，旅游新業態的出現、旅游發展新需求與新供給帶來了新的風險類型與新的安全要求。此外，全域旅游、廁所革命、旅游扶貧等旅游發展戰略上升到國家戰略也帶來了新的風險與新的安全需求。面對旅游業新發展帶來的諸多的風險與安全問題，加大旅游業與保險業的合作與融合，研究旅游新風險與新安全需求、加大旅游保險項目開發、推出具有針對性的旅游新險種、擴大保險覆蓋范圍與覆蓋面，是增強旅游企業風險防御能力和安全保障能力，滿足旅游新業態、新發展安全需求的重要舉措與保障因素。

2017年，我國旅游安全管理工作在《“十三五”旅游發展規劃》《旅游安全管理辦法》等政策文件的指導下，各級旅游主管部門在旅游突發事件的預防預備、監測預警、應急救援以及恢復保障等方面取得了一系列的進展與突破。2018年，旅游安全管理工作將進一步貫徹落實十九大提出的要求，著眼于我國旅游發展新態勢，構建“共建共治共享”的旅游安全綜合治理體系。關注旅游安全與風險，共建共治共享旅游安全保障網，實現將旅游業培育成為“國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”是新時代賦予旅游業的使命，也是旅游行業的旅游夢。

Focus on safety and risk，building and sharing a tourism security network

——An analysis and prospect of Chinas tourism security situation in 2017-2018

PI Change-ling，ZHENG Xiang-min

Abstract：In 2017，the status of tourism safety in China is generally better.There are significant differences in the security situation of the tourism industry.The three major tourism emergencies are not optimistic，and the different types of tourism safety incidents have been become obviously.In 2017，a series of efforts to strengthen the pre-control of risk，to realize the effective supervision of risk，to improve the efficiency of emergency treatment，and to strengthen the safety and security of tourism have been gradually implemented.Looking forward to the situation of Chinas tourism safety in 2018，constructing a comprehensive management system for tourism safety under the principle of “jointly-building，managing and sharing”，the safety of all-for-one tourism，eco-tourism security，safety of new tourism activities，regional tourism safety cooperation，and tourist safety issues will become the focus of safety work.It is worth noting that the multiple risks will continue to affect the safety of tourism and the tourism market，which will still affect the safety environment of tourism in all parts of China，the police will further play the role of safety supervision and security，and the new type of innovative tourism insurance is the important factor for the safety of tourism.

Key words：tourism safety；tourism market；comprehensive management system

【責任編輯 吳應望】