土地征收補償問題的文獻綜述

摘 要 隨著市場經濟的不斷發展，城市化進程的不斷推進，城市建設用地的需求不斷增加，土地征收成為新增城市建設用地的主要途徑，其具有強制性、補償性和廣泛性。但是，由于相關法律法規關于土地征收目的的規定存在矛盾，關于補償范圍、補償標準等規定存在不足，征收過程中存在程序性違法，導致土地征收制度存在缺陷，農民利益受損，并產生了一系列的社會問題。

關鍵詞 土地征收補償 范圍 標準

作者簡介：黃尹暄，南京理工大學知識產權學院，本科，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.220

一、引言

土地征收補償是土地征收制度的核心問題，梁慧星認為，征收制度本質上仍是民法制度，屬于商品交換關系，應體現等價有償的原則。 王利民認為，只有在作出補償的情況下，征收行為才具有正當性。 劉愛軍認為，補償額度的高低直接影響征地行為的合法性。但現行的征地補償制度無論在補償范圍還是補償標準上，都亟待完善。

二、土地征收補償的范圍

我國《土地管理法》第47條規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

學者普遍認為，現行的土地征收補償范圍過小。王太高對法國、德國、日本、加拿大及我國臺灣地區的征收補償范圍進行比較研究，發現各國都對土地自體價值進行了補償，并且因土地征收產生的附隨損失通常也能得到補償，但附隨損失的補償范圍各國存在差異。

陳江龍、曲福田認為，先行土地征收補償的范圍成型于計劃經濟時期，與現今的社會主義市場經濟時代已不相符。 劉愛軍認為，先行征地補償范圍的不合理表現在兩個方面：其一，沒有體現農民所有權主體的原則；其二，沒有體現市場經濟原則。認為征地補償范圍應包括因征地而造成的一切財產損失。 王太高、劉大鵬認為，我國的土地補償費僅包括直接損失，與國際標準脫軌，應將補償范圍擴大至難以量化的非經濟損失如精神損失，以及經營損失、租金損失等其他間接損失。 鄒堅引、劉偉喬認為，征收補償范圍應該區別宅基地使用權及其地上房屋的征收補償、土地承包經營權的征收補償。

同時，國內絕大多數學者都認為應當將解決失地農民的就業問題與社會保障問題包含在補償范圍中，但也有少數學者持不同觀點。趙勤認為就業安置不能從根本上解決農民的失業問題，農民仍面臨再次失業的風險。他還認為農村土地物權與農村社會保障之間不應存在互換關系，而應將農地征收的溢價作為農村社會保障的基金以完善農村社會保障機制。

三、土地征收補償的原則、標準及分配

我國《土地管理法》第47條規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

雖然新修訂的《土地管理法》較之前而言，補償標準提高明顯，但學者仍普遍認為，我國的土地征收補償標準過低。

（一）補償原則

鄒堅引、劉偉喬對國際土地征收補償原則進行了歸類總結，大致有三種，按補償標準從高到排列，分別為以美國為代表的完全補償原則、以法國為代表的不完全補償原則和適當補償原則。 王太高對世界各國的土地征收遵循的補償原則進行了總結，發現大都呈現從完全補償到不完全補償，再到完全補償的發展狀態。他主張我國的征收補償制度應與時俱進地改變現行的適當補償原則，采用合理補償原則。

我國法律沒有明確土地征收的補償原則，只是籠統規定“給予相應補償”或“給予適當補償”。學者大都認為，我國現行的補償制度適用的是低水平補償原則，與國際水平存在差距。梁慧星建議憲法應明確規定給予“公正補償”、“合理補償”或“相應補償”，而非籠統規定，以解決補償價與土地征收所得利益之間的巨大差額對于集體和農民的不公平。 趙勤認為公平補償原則能夠平衡公共利益與個人利益，既保護農民利益，又照顧到社會發展的需要。 王小映認為在土地征收中對土地財產給予公正補償是無需爭論的基本原則。

（二）補償標準

補償原則和補償范圍決定了補償標準的高低。學者大都認為，我國現有的土地補償標準不合理，陳錫文、黨國英通過數字計算，得出農民在土地征收過程中蒙受巨大損失的結論。

鄒堅引、劉偉喬對各國的征地補償標準進行研究，發現英美等發達國家均實行市場價格補償標準。 錢暢、彭建超、吳群研究發現，國際征地制度的補償標準呈現“市場化”的發展趨勢，獨立的土地估價組織出現，政府也從稅收上保護被征地人。

劉愛軍、錢暢、彭建超、吳群、鄒堅引、劉偉喬、趙勤、汪暉等眾多學者認為，我國現行的“產值倍數法”缺乏合理性，應當引入市場價格標準。一方面，與國際慣行做法接軌，另一方面，能給予農民與征地這平等談判的機會，引入競爭機制，以此保護農民的利益。進入市場價格標準理念向下，學者也有不同的觀點。分別有學者主張以低于、等同于或高于市場價的標準給予補償。主張低于市場價標準的，體現了“漲價歸公”的理念，或折中體現了“漲價歸公”與“漲價歸農”理念；主張等同于市場價的遵循“等價交換”原則；主張高于市場價的主張考慮農民的土地發展權。

但我國土地屬于國家或集體所有的國情，限制了市場價格標準的發展，但除此之外，學者其他提高補償標準的觀點。方益權、李艷艷認為“產值倍數法”不具備調解土地市場供求關系的作用，主張采用“綜合因素法”綜合考量地理位置、地理情況等因素，給予補償。 葉宏認為，國家農業補助政策的出臺，是給予被征地農民更高標準的補償的理由之一，建議將失地農民納入城市最低生活保障范圍內。錢忠好、劉大鵬認為，在確定補償標準時，應以不降低農民生活水平為原則。劉大鵬還提出，補償標準不僅要體現土地增值部分價值和區位差異，還要體現出地區間經濟發展水平差異。

（三）土地補償利益分配

劉愛軍、劉大鵬等學者都認為，補償受益主體不明晰，是補償糾紛發生的根本原因，也是導致農民權益受損的根源。其原因在于農地所有權主體虛位，一方面“集體”的概念模糊，另一方面，行使集體所有權的組織形式不健全。并且對補償費的分配和使用監管不健全，導致腐敗貪污。

土地補償的利益主體分別為農村集體經濟組織和農民，依照法律規定土地補償費歸前者所有，安置補助費可直接支付給后者，但安置補助費往往遠低于土地補償費，這導致農民的手補償的權利被架空，利益受損。趙勤也認為這樣的補償費支付模式，只強調公有制下的集體分配，違背“農村土地屬于人民所有”的規定，也容易造成地方政府和農村集體的腐敗行為。

四、觀點評述

關于土地征收補償，個人認為的確存在范圍過窄，標準過低，補償分配不合理的問題。但這是可以就理解的，這受限于我國的土地所有制度，也取決于我國正處于大力推進城市化進程，大力促進經濟發展的歷史發展階段。

關于土地征收補償的范圍，個人認為應當將就業安置和社會保障作為征收補償的一部分。因為對于農民而言，土地即為其就業的場所，也對其生活起著保障的功能，解決失地農民的就業與社會保障，并不會造成失地農民與未失地農民之間的不公平，反而能更高地保護農民的利益。同時應該考慮如租金損失等可以量化的財產損失，并且考慮給予失地農民精神損害賠償。

關于土地征收補償原則，學者的主張存在較大分歧，但都認為現有標準過低，應當予以提升。個人傾向于采用合理補償原則，這是這種的做法，既可以改變我國目前補償標準過低的問題，又與我國的國情相適應，不會過分加重經濟發展負擔。

關于土地補償標準，學者關于是否引入市場價格標準，以及補償價與市場價質檢的關系存在爭議。個人認為，引入市場價格存在困難：一方面，我國缺乏完善的土地交易市場；另一方面，將原本作為土地征收利益獲得主體之一的政府排除在外，僅由土地開發商和農民、集體參與利益分配是不現實的。

關于利益分配，學者關注的焦點集中于如何抑制腐敗，使農民盡可能多地獲得補償。個人認為應對土地公有制下、計劃經濟時期的分配模式予以改革，使補償真正由農民獲得，彌補其損失。學者關于此也對補償方式進行了研究，提出了一些新的補償方式。

注釋：

梁慧星.談憲法修正案對征收和征用的規定.浙江學刊.2004（4）.116-120.

王利民.《物權法》的實施與征收征用制度的完善.法學雜志.2008（4）.15-22.

劉愛軍.征地補償：制度困境與路徑選擇.理論與改革.2002（2）.75-77.

王太高.土地征收制度比較研究.比較法研究.2004（6）.16-30.

陳江龍、曲福田. 土地征用的理論分析及我國征地制度改革.江蘇社會科學.2002（2）.55-59.

劉大鵬.我國集體土地征收法律制度的缺失及完善路徑.山西農業科學.2013（4）.202-204，237.

鄒堅引、劉偉喬. 基于農民財產權保障視覺的土地征收補償制度研究.法制與社會.2014，11（下）.207-208.

趙勤.農村土地征收補償制度完善建議. 法制與社會.2012，12（中）.205-206.

王小映.土地征收公正補償與市場開放.中國農村觀察.2007（5）.22-31.

錢暢、彭建超、吳群.國際征地制度研究進展與啟示.江蘇科技信息.2014（16）.38-41.

方益權、李艷艷.被征地農民合法權益保障體系構建論綱.浙江社會科學.2012（12）.68-73，107.

參考文獻：

[1]葉宏.農地征收法律問題探析.法制與社會.2016，6（上）.

[2]陳竹、張安錄.農地發展權和土地征收補償的探討.中國會議.2008.