氣象災害防治地方立法的思考

王宇 高金閣

摘 要 隨著全球氣候變化加劇和我國經濟社會快速發展，氣象災害對我國經濟社會發展和人民生產生活的影響越來越大，造成的損失和危害越來大。為加強氣象災害防治工作、避免和減輕氣象災害造成的損失，保障人民生命財產安全，促進經濟社會可持續發展。北京市從2014年起積極籌劃氣象災害防治地方立法工作。本文從《北京市氣象災害防治條例（草案）》立法的背景、必要性出發，從理念創新、內容創新、制度創新、防災減災責任體系創新四個方面淺談地方立法在氣象災害防治中的突破。

關鍵詞 氣象災害 地方立法 防治

基金項目：中國氣象局2017年度氣象軟科學重點項目“依法治國背景下地方氣象立法重點難點問題研究—以北京氣象災害防治立法為例”（項目編號：重點項目2017【7】）。

作者簡介：王宇，北京市氣象災害防御中心，工程師，研究方向：地方氣象立法、氣象行政執法；高金閣，北京市氣象災害防御中心。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.134

北京作為首都和特大型國際性城市，肩負著為中央黨政軍領導機關的工作服務，為國家的國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務的重任。為貫徹落實黨的十八大四中全會精神及國務院《氣象災害防治條例》，加強本市氣象災害防治工作、避免和減輕氣象災害造成的損失，保障人民生命財產安全，促進經濟社會可持續發展。我市從2014年起積極籌劃氣象災害防治地方立法工作。

一、立法背景

氣象災害是由于氣象因素作用于人類社會，并造成人員傷亡、財產損失，影響經濟社會發展，對公眾工作生活狀況產生不利影響的事件，是一種影響范圍大、致災損失重，且又頻繁發生的自然災害 。隨著全球氣候變化加劇和我國經濟社會快速發展，氣象災害對我國經濟社會發展和人民生產生活的影響越來越大，造成的損失和危害越來大。受季風氣候、地理位置和特定的地形地貌影響，中國氣象災害種類繁多 ，氣象災害造成的經濟損失和人員傷亡較嚴重，1994-2013年氣象災害造成中國年平均死亡人口為2037人，年平均直接經濟損失為2982億元（2013年居民消費價格水平）。

2010年4月1日，國務院頒布施行了《氣象災害防御條例》（國務院第570號令），我國氣象災害防御工作得到了良好進展，氣象災害防御體系建設日益完善、氣象防災減災效果日益凸顯。但與此同時，我國各地在貫徹實施氣象災害防御法律法規，應對重大氣象災害中也暴露出各種問題。近年來在全球氣候變化和城鎮化快速發展的新形勢下，氣象災害形勢、特點、影響發生了較大變化 ，條例過于原則性的規定，亟待針對本市氣象災害的特點對上位法進行具體細化及補充。

二、立法必要性

（一）提升首都防災減災能力的需要

近年來，隨著氣候的不斷變暖，我市極端天氣氣候事件頻發， 2009年“11.1”強降雪、2010年7月持續高溫、2012年“7.21”特大暴雨、2013年持續霧霾等。其中，2012年“7.21”特大暴雨導致79人死亡、10660間房屋倒塌，160.2萬人受災，直接經濟損失116.4億元，危害著人民群眾的生命財產安全和公共安全。隨著本市人口、資源、環境不協調的問題日益嚴峻，城市整體生態環境和局地氣候特征發生了巨大改變，本市作為特大型城市面對氣象災害的脆弱性逐漸暴露，氣象災害已成為嚴重影響城市正常運行和危害公共安全的重大問題，需要在相關法律法規的基礎上，通過地方立法構建適應本市實際情況的防災減災工作體系。

（二）貫徹落實國務院條例的需要

國務院條例是第一部氣象災害防御領域的專項法規，但其內容相對原則，特別是在除法律責任和附則兩部分以外，國務院條例42個條款中有21個條款，將氣象災害防御工作職責概括性地賦予了縣級以上地方人民政府，雖然強化了屬地政府責任，但還需進一步明確具體部門或者牽頭部門。因此，對于國務院條例的原則性規定，有必要結合本市氣象災害特點和行政機構的設置，通過地方立法予以細化，增強可操作性和可執行性，確保相關法律制度能夠更好地“落地”實施。

（三）有效整合調整部門資源的需要

氣象災害涉及面廣、危害大，氣象災害防治是一項系統而復雜的工程，做好氣象災害防治工作需要多部門參與、整合資源、協同配合，充分發揮政府主導、部門聯動、社會參與的氣象災害防治機制。

目前，本市有的法規還是部門動議、部門主導 ，存在部門利益法制化、調節社會關系單一化的特點，還沒有一部能夠整合調整氣象災害防治所涉及各部門職責的專門法律。

三、氣象災害防治地方立法的突破

為解決我市氣象災害防治工作中存在的實際問題，彌補薄弱環節，提升我市防災減災能力，使氣象災害防治工作的法律依據更加充分，法律保障更加有力。

筆者通過實地調研、專題走訪，依據國務院條例結合首都現狀，從理念、內容、制度、責任體系四個方面淺談地方立法的突破。具體體現在：

（一）理念創新

北京市氣象災害防治立法在立法理念上，沿襲上位法的基本原則“以人為本、科學防御、部門聯動、社會參與”，又結合北京現狀有所突破，創新了立法理念，擴展了更寬廣的治理視角，在深度上挖掘了更深的治理方式。

氣象災害防治立法立足結合首都特大型城市氣象災害防治的極端重要性和工作的特點，探索對大城市病如何從規劃建設角度對大城市病以及災害隱患治理的制度建構，提升災害防治的理念，建立城市運行安全的風險管理機制。力求體現“以人的安全為核心、尊重自然規律、建設和諧宜居之都”的理念，在氣象災害防御上首次提出治理理念。為此此次立法中提出的思路是：立足于以人的安全為核心的首都城市安全體制建設，緊扣科學規劃建設來防災、治理災害隱患來消災、高效應急管理來減災三個重要環節，把氣象災害防御納入治理“城市病”總體軌道，用地方性法規引導、推動“四個過渡”：即從臨災應急管理過渡到全面風險管理和防災減災體系建設；從降低災害損失過渡到降低災害風險；從政府職責的不合理定位過渡到政府主導與社會責任相結合；從政府“頂層主導、層層推動”過渡到分級負責、嚴格追責的責任制度。

（二）內容創新

以上位法為依據，突出防治結合。為體現以人為本、保障人民生命財產安全、維護城市安全運行的立法宗旨，“問題引導立法，立法解決問題”的立法原則，以及防治結合，防災減災，公共治理的立法理念。立法項目將“防御”拓展到“治理”層面，專設隱患治理一章，提出10條治理措施。起草階段，條例在結構上比上位法增加了“隱患治理”一章及10項條款，力求完善法律制度，督促政府依法行政，提升氣象災害防治的法治化。

為細化上位法及補充上位法的不足，內容上條例從被動防御和主動治理兩個維度展開，既包含國務院條例中規定的氣象災害的預防、監測預警、應急處置等防御活動，也強調在城市建設與管理中減少致災因子和消除災害隱患的治理活動。主動治理是通過對氣象災害成因與危害的分析，從源頭上減少因城市建設發展而增加的致災因子，降低氣象因素的致災程度，在長遠發展中避免和減輕氣象災害造成的影響和危害，逐步提升城市的安全性。

（三）制度創新

《氣象災害防御條例》作為一部行政法規，建立了一套在全國范圍內適用的應對氣象防災減災制度，包括氣象災害風險評估制度、氣候可行性論證制度、信息共享制度、預警信息傳遞制度等。但過于原則性的規定，近年來在我市實施的并不理想。

地方立法欲通過制度建設來推動防災減災理念的更新。由于地方立法的科學性必須建立在對規制對象的真實狀況和發展規律的準確認識的基本之上 ，且立法不僅是立責，更是立規、立制，關鍵是在制度設計、制度創新解決本市實際問題，用幾項核心法律制度統領立法，引領和推動防災減災救災體制機制的改革。為此，立法小組工作人員多次深入基層調研，重點聽取了北京市以及房山、昌平、密云等區的氣象、水務、市政、住建、交通等部門的意見。在了解基層在氣象防災減災中的困難與不足后，重點在防災、消災、減災等關鍵環節提出核心制度設計，通過各主體間權利、義務、責任關系的有機結合，把氣象安全因素融入到城市發展各領域和城市規劃、建設、管理各環節，建立符合首都實際需要的新制度，完善“舊制度”。

（四）責任體系創新

目前，氣象防災減災法律法規體系仍不健全。社會單位和公眾在氣象災害應對中的責任和義務缺乏明確的法律規定；動員全社會共同參與氣象災害應對的法制、體制、機制尚不健全。

氣象預報的精細化、準確化程度亟待進一步提高；預警發布時效、覆蓋范圍仍不能滿足實際工作需要，發布渠道和手段有待進一步完善，信息盲區和“最后一公里”問題仍然存在；預警知識和應對措施有待進一步普及。為此，本條例緊扣氣象災害防御體系的薄弱環節，用地方性法規引導、推動“四個過渡”，突出“預防為主、綜合治理”的防治理念和“以人為本、生命至上”的應急理念，完善社會責任，構建氣象災害防治體系新責任，主要從行政責任進行立法。明確氣象災害應急管理責任，其中包括：建立責任體系、明確預防和應急準備職責、明確預警發布職責、明確應急處置職責、明確宣教培訓職責、明確隱患治理中，各單位的職責。明確氣象災害社會響應權責，其中包括：明確社會單位和社會公眾權責、明確應急志愿者權責。

注釋：

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