內司委：小切口 深調研 求實效

李妮 施俊

按照市人大常委會大調研部署，市人大內司委結合年度立法、監督工作，把城市安全、養老服務、司法鑒定管理等作為大調研重點。近兩個月來，共開展各類調研活動39次。

內司委聚焦制度供給，堅持“小切口、深調研”，深入查找問題，提出有關制度建設的建議。認真改進調研方式方法，把大調研與辦理相關代表議案結合起來、與推進年度重點項目結合起來、與市區聯動監督結合起來，努力提高大調研效果。

內司委注重發揮代表作用。如在養老服務大調研中，邀請提出議案和建議的代表全面參與，一起到綜合為老服務中心、長者照護之家、多種管理模式養老機構進行調研，調研中，代表們各抒己見，政府相關部門詳實回復，取得了代表更加了解政府工作、政府更加了解社情民意的良好效果。

傾聽“沉默的少數”

養老服務涉及每一位老年人和每一個老年人家庭，發展養老服務需要真誠傾聽廣大老年人的心聲。尤其是那些低保、低收入等困難老年人群體，他們屬于“沉默的少數”，有的老年人終年躺在床上甚至失能失智，連反映自己困難的能力都沒有，連表達訴求的條件都不具備。

在大調研中，內司委既注重了解面上工作情況，又注重通過“解剖麻雀”形式深入了解點上工作狀況；既注意傾聽養老機構、從業人員等的意見建議，又設法直接傾聽老年人的意見。

在赴靜安區走訪區人大代表、靜安寺街道居家養老服務中心（青鳳老年護理服務社、樂齡家園助老服務站）主任方佩兒時，內司委了解到長護險制度雖然已全面推開試點，但操作上還需要解決一些瓶頸問題，讓老年人更有獲得感。比如：一是護理站審批過程冗長。從派護理員培訓取得醫療照護服務資格，到注冊民辦非企業，再到市醫保辦審批，正式成為定點護理服務機構需要衛生計生部門、民政部門、醫保部門三道程序審批。方佩兒代表所辦的青鳳老年護理服務社從去年7月開始申請許可，最近才剛剛獲得通過，耗時長達9個月。靜安寺街道符合規定的老年人已全部完成照護統一需求評估，但由于青鳳老年護理服務社“開張”沒跟上，這些老人只能選擇繼續等待或者另行選擇其他機構享受“長護險”服務。二是少數護理站“野蠻生長”現象應予重視。據了解目前一個街道基本建立一個護理站，但制度上并不限定老人選擇非本街道的護理站，故有些護理站正在或者準備通過主動補貼（承擔老人自負部分）、增加“自選”服務內容等形式來“搶單” “搶人”，或形成“壟斷”趨勢。盡管從短期看老年人和護理員獲得了一些實際利益，但客觀上對于一些運營能力和資本較薄弱的護理站的有序健康發展有一定影響。三是養老服務補貼政策與“長護險”政策銜接機制仍需完善。按照當前制度設計，養老服務補貼與“長護險”支付金額聯動調整、互為補充。對經濟困難且可享受“長護險”待遇的老年人來說，由于政策疊加，總的補貼力度是加大的；但由于養老服務補貼與“長護險”的服務項目和工時不同，一些在生活照料上表現更為“剛需”的老年人反映，一定程度上其實際獲得感反而有所下降。此外，調研中還發現“長護險”試點過程中需要重視的其他一些問題，比如服務項目需要進一步拓寬，評估級別重于6級（即建議到二級或以上醫院就診）既無法享受“長護險”政策又無法及時獲得醫療服務，老年人花錢評估后認為評估等級與期待不符而進行上訪等。

為當面了解老年人的實際感受，內司委于4月底再次到靜安區調研，在方佩兒代表的陪同下，到3戶老年人家庭進行“家訪”。這3位老人中，有兩位分別為92歲和100歲，家里都請了住家保姆；另一位為94歲，請了鐘點工負責照護。長護險所能提供的護理服務與保姆的照料服務基本相同，一定意義上相當于沒有實際必要的“重復勞動”，但原有的居家護理補貼卻取消或減少了。對這部分請了住家保姆的老年人家庭來說，其實際獲得感反而是下降的。真誠傾聽他們的心聲贏得了老人家屬的真情理解。他們說，上海的養老政策已經很好了，但是希望長護險等政策能夠更加完善些，讓困難老年人家庭更有盼頭。

聚焦制度供給“找需求”

司法鑒定管理既是內司委大調研內容，也是今年市人大常委會的立法預備項目。為此，內司委結合年度立法工作計劃，同步啟動司法鑒定管理大調研工作。3月份以來，根據大調研方案，內司委圍繞司法鑒定管理體制、對鑒定機構及人員的管理服務、日常監督檢查、法律責任等重點內容，分赴3個司法鑒定所、市司法鑒定協會和寶山區進行調研座談，全面了解當前司法鑒定及管理工作現狀、經驗做法、面臨的問題和意見建議，在此基礎上，梳理立法需求，明確立法重點，制定立法調研方案。

聚焦制度供給，內司委明確了調研思路：既要固化現有經驗做法，又要注重解決實踐遇到的問題，把問題本質和新時代司法鑒定工作新要求相結合；既要注重上海十多年的實踐經驗，又要學習借鑒外省市的立法成果，力爭拿出一個體現上海特色的高質量草案文本。注重“開門調研”，力求做到“開大門聽意見”，廣泛征求司法鑒定各相關單位的意見建議，提升立法質量，為司法鑒定管理工作提供支撐；注重“基層感受”，組織部分市人大代表、司法鑒定機構和執業鑒定人代表赴寶山區法院旁聽一起有鑒定人出庭的故意傷害案庭審并召開座談會，聽取部分法院、檢察院對司法鑒定使用情況以及相關立法的意見建議。

從初步調研情況看，本市司法鑒定管理工作起步早，經過近20年的探索實踐，積累了一定經驗，為服務訴訟活動和滿足人民群眾的司法鑒定需求發揮了積極作用。截至2017年底，本市經核準登記的司法鑒定機構共139家，執業司法鑒定人1802人。全市司法鑒定業務總量逐年上升，從2013年的73050件上升至2017年的106666件，年均增長約10%，其中90%的司法鑒定業務系司法機關委托。

但調研中也發現，當前司法鑒定管理工作還存在不少制約發展的瓶頸問題，需要加強立法保障：一是司法鑒定行業的屬性定位不明確，對行業管理監督的內容和手段規定比較原則、剛性不足。二是司法鑒定準入門檻低，鑒定機構和鑒定人水平參差不齊，管理措施和退出機制不健全，鑒定程序不完善，收費標準不統一，專業權威性較強的鑒定機構數量較少。三是法院反映目前醫療事故損害責任由市、區醫學會鑒定，與司法鑒定標準不太一致，有時醫學會還以存案多為由不愿鑒定，造成案件因鑒定無著而久拖不決。四是司法鑒定人出庭作證率偏低，如據市檢察院反映，2017年全市公訴部門辦理案件中鑒定人出庭作證的僅16件。五是“黃?！被燠E司法鑒定市場，明目張膽提供非法違規服務，擾亂司法鑒定市場秩序，損害司法鑒定行業社會聲譽。六是隨著上?！拔宕笾行摹苯ㄔO，知識產權鑒定、建筑工程鑒定、司法會計等鑒定事項需求旺盛，需要對鑒定機構納入登記管理范圍問題進行研究論證。七是司法鑒定投訴處理機制尚不夠健全，近年來因投訴處理不當引起的行政復議、訴訟和信訪案件呈上升趨勢。

針對這些突出問題，內司委將深入開展大調研，分析問題表現及其成因，找準立法需求，提出措施清單和立法建議方案。