公眾參與立法的價(jià)值及路徑研究

摘 要 黨的十九大報(bào)告明確提出，將全面依法治國(guó)作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要組成部分。法治進(jìn)程始于立法，良好的法律應(yīng)是社會(huì)共同意志的體現(xiàn)，公眾參與制度與立法活動(dòng)具有高度的契合性，公眾參與立法對(duì)于實(shí)施全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重要的價(jià)值，而公眾參與立法的路徑就在于建立完善的立法公眾參與制度。

關(guān)鍵詞 法治 公眾參與 立法

作者簡(jiǎn)介 ：楊鐵生，菏澤職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系教師。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.118

黨的十九大報(bào)告已明確提出，將堅(jiān)持全面依法治國(guó)作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要組成部分，全面依法治國(guó)已成為新時(shí)代中國(guó)的基本治國(guó)方略，追尋和探索一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)，已經(jīng)成為我們面臨的迫切任務(wù)。立法是源頭，法治進(jìn)程始于立法，公眾參與立法對(duì)于實(shí)施全面依法治國(guó)方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重要的價(jià)值。

一、立法與公眾參與制度的契合性

從立法角度分析，“立法過(guò)程是認(rèn)識(shí)過(guò)程和法律創(chuàng)新過(guò)程的統(tǒng)一。在這個(gè)過(guò)程中，存在著二重轉(zhuǎn)換關(guān)系，即由社會(huì)秩序的應(yīng)有模式到立法目的的轉(zhuǎn)換和由立法目的到法律規(guī)范的轉(zhuǎn)換。”①首先作為認(rèn)識(shí)過(guò)程，立法肯定是一個(gè)主觀反映客觀的過(guò)程，根據(jù)矛盾的普遍性原理我們知道，由于人們認(rèn)識(shí)能力、認(rèn)識(shí)手段等主客觀因素的制約，導(dǎo)致立法中的主客觀矛盾是不可避免的。因而，立法者在立法過(guò)程中要盡可能的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)公眾的利益訴求等社會(huì)客觀因素有一個(gè)全面、正確的認(rèn)識(shí)和把握，以縮減主觀認(rèn)識(shí)與客觀現(xiàn)實(shí)之間的差距，而要做到這一點(diǎn)，社會(huì)公眾參與立法活動(dòng)就顯得尤為重要。此為其一。

其二，從公眾參與角度分析，公眾參與表明了一種全新的公民責(zé)任、權(quán)利以及治理的理念，即他們通過(guò)影響那些涉及他們生活、生計(jì)社會(huì)事務(wù)的決策過(guò)程來(lái)管理自己，維護(hù)自己的權(quán)利。從這個(gè)意義上理解，能夠被社會(huì)公眾參與的事物必須具備一項(xiàng)最基本的屬性，即公共性，而法律作為一種典型的由政府提供的公共產(chǎn)品最符合此項(xiàng)特征。

二、公眾參與立法的價(jià)值分析

（一）公眾參與立法是實(shí)現(xiàn)程序正義的有效途徑

“立法上的民主化表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是要實(shí)行民主化的立法，即立法實(shí)體的民主；一是要實(shí)行立法的民主化，即立法程序的民主。”②民主化立法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，立法的民主化實(shí)現(xiàn)程序正義。實(shí)質(zhì)正義與程序正義密切相關(guān)，程序正義并不必然意味實(shí)質(zhì)正義，實(shí)體法上規(guī)定的權(quán)利義務(wù)只有經(jīng)過(guò)法定的程序過(guò)程產(chǎn)生確定的結(jié)果后才能得以實(shí)現(xiàn)。因而，相對(duì)于實(shí)質(zhì)正義而言，程序正義是一種看得見(jiàn)的正義，其存在價(jià)值是為了確保實(shí)質(zhì)正義的產(chǎn)生，因而更為重要，“立法的程序正義要求以明確、可靠的認(rèn)知為基礎(chǔ)，以平等參與、公開(kāi)透明的規(guī)則為依據(jù)，盡力排除任意、混亂和專斷。”③立法公眾參與制度為公民合法、平等地參與立法活動(dòng)提供了更為廣闊的途徑，在這種法律制度中，社會(huì)大眾可以通過(guò)各種有效途徑提出自己的立法建議，使不同群體的訴求在立法過(guò)程中得到考量，從而產(chǎn)生善治所需要的善法，實(shí)現(xiàn)立法的程序正義。

（二）公眾參與立法是立法科學(xué)化的基本前提

立法的科學(xué)化就是指立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，科學(xué)地規(guī)范社會(huì)關(guān)系，從立法結(jié)果上解釋，就是要產(chǎn)生反映民意，符合客觀規(guī)律的“良法”或“善法”。這就需要作為法律制度重要組成部分的立法在形式上具有自己的優(yōu)良品質(zhì)，即符合法的形式價(jià)值。這又涉及到立法的價(jià)值評(píng)價(jià)，而法律的好壞只從法律自身是無(wú)法得到正確評(píng)價(jià)的，只有符合社會(huì)實(shí)際情況、最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的法律才是好的法律，要了解實(shí)際情況，就必須依靠社會(huì)公眾，聽(tīng)取公眾的聲音。因此，讓廣大公眾直接參與立法無(wú)疑是促進(jìn)良法制定、實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化的一種有效方式。

一方面，公眾參與立法，可以將自己的利益、要求、想法和建議告知立法機(jī)關(guān)，使立法機(jī)關(guān)能夠有機(jī)會(huì)了解各個(gè)社會(huì)群體的意見(jiàn)和呼聲，避免立法的盲目性；另一方面，立法機(jī)關(guān)在立法的過(guò)程中，遇到專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)本機(jī)關(guān)外部相關(guān)的專家學(xué)者通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式參與立法，增強(qiáng)立法的科學(xué)性。

所以，公眾參與立法可以提升所立之法的價(jià)值，促進(jìn)良法的產(chǎn)生，是實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化的前提。

（三）公眾參與立法是平衡利益矛盾的現(xiàn)實(shí)需要

“法律對(duì)社會(huì)的控制離不開(kāi)對(duì)利益的調(diào)整，而法律對(duì)利益的調(diào)整機(jī)制主要又是通過(guò)將利益要求轉(zhuǎn)化為一定權(quán)利（權(quán)利主張、自由、特權(quán)、權(quán)力），并把它們及相對(duì)的義務(wù)歸諸法律主體，同時(shí)還要維護(hù)權(quán)利和強(qiáng)制義務(wù)的補(bǔ)救辦法——懲罰、賠償和制止等來(lái)實(shí)現(xiàn)的。”④立法的目的之一就在于有效解決不同利益群體間的利益矛盾，實(shí)際操作中一般是通過(guò)在法律中設(shè)定不同的法律原則、法律規(guī)范為不同的利益群體創(chuàng)設(shè)合法的利益空間，并為解決利益沖突提供有效的準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康摹Ｉ鐣?huì)公眾參與立法，可以為立法機(jī)關(guān)提供不同利益群體的需求，從而獲得更全面的立法信息，使得社會(huì)各種價(jià)值和利益在立法過(guò)程中得到綜合的考慮與衡量，充分實(shí)現(xiàn)法律平衡利益矛盾的功能。

（四）公眾參與立法是法律順利實(shí)施的重要保證

“執(zhí)行難”已經(jīng)成為我國(guó)法治建設(shè)中的一個(gè)頑疾，究其原因，則是在于法律的權(quán)威性在人民心中出現(xiàn)了“折扣”或“縮水”。法律的權(quán)威性根源于人們對(duì)法律的信仰或認(rèn)同，只有人們認(rèn)可的法律，才會(huì)被公眾自愿地遵守和踐行。正如科恩所言：“法律可能是不好的，但我參與確定法律的過(guò)程使我有義務(wù)承認(rèn)它的合法性并服從它。”讓公民廣泛參與立法過(guò)程，充分發(fā)表意見(jiàn)，使立法機(jī)關(guān)和普通公民共同認(rèn)同并尊重立法程序，可以在相當(dāng)程度上賦予法律民意性和權(quán)威性，使所立之法易于被公眾接受和服從，法律的實(shí)施也將會(huì)變得容易得多，現(xiàn)實(shí)得多。

三、公眾參與立法的路徑：建立完善的立法公眾參與制度

（一）建立開(kāi)放型的立法聽(tīng)證會(huì)制度

聽(tīng)證制度的思想源于古典自然法學(xué)派的“自然正義”觀念，原來(lái)僅僅適用于審判程序，而后逐漸被移植到立法和行政活動(dòng)中。立法聽(tīng)證制度是指“立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，涉及公眾或公民權(quán)益的法案時(shí)聽(tīng)取利益相關(guān)者、社會(huì)各方及有關(guān)專家的意見(jiàn)并將這種意見(jiàn)作為立法參考或依據(jù)的制度形式和實(shí)踐活動(dòng)。”⑤公開(kāi)性原則是很多部門法確定基本原則時(shí)必不可少的考量，立法聽(tīng)證的公開(kāi)性要求公眾的廣泛參與，而開(kāi)放型的立法聽(tīng)證會(huì)制度滿足了立法聽(tīng)證的這一要求：一方面，聽(tīng)證會(huì)主持機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證一定時(shí)間前公布聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、法案內(nèi)容和報(bào)名辦法，允許公眾自由報(bào)名參加，對(duì)于與聽(tīng)證法案有密切利益關(guān)系、必須到會(huì)的人員，可以發(fā)出信函或通知。聽(tīng)證會(huì)的舉行地應(yīng)該多樣化，應(yīng)從機(jī)關(guān)大樓逐步走向社區(qū)小區(qū)，使立法聽(tīng)證會(huì)向城市社區(qū)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村延伸；另一方面，要強(qiáng)化公眾意見(jiàn)在立法聽(tīng)證中的影響力，對(duì)于立法聽(tīng)證中公眾提出的意見(jiàn)，要確保件件有落實(shí)、件件有反饋，充分發(fā)揮立法聽(tīng)證的現(xiàn)實(shí)效果。

（二）建立規(guī)范的立法信息公開(kāi)制度

“公眾有效參與立法的基本條件和前提是：公開(kāi)立法信息。因?yàn)榱⒎▍⑴c要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，在心理上才能有更多的介入，從而參與立法活動(dòng)。反之，那些沒(méi)有得到信息的人，則無(wú)動(dòng)于衷，缺乏心理上的介入，出現(xiàn)立法冷漠。”⑥目前，針對(duì)社會(huì)公眾立法法律知識(shí)匱乏，難以獲取立法信息，對(duì)參與立法的必要性認(rèn)識(shí)不足等現(xiàn)實(shí)狀況，各級(jí)立法機(jī)關(guān)要盡快建立起立法信息公開(kāi)制度，廣泛采取多種方式向社會(huì)公眾提供立法信息，例如法律草案、法律征求意見(jiàn)稿、委員會(huì)的審查結(jié)果以及其他與立法有關(guān)的信息，以便使公眾了解立法的理由、背景、立法的宗旨等。信息公開(kāi)的途徑可以通過(guò)在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視、居民社區(qū)普法活動(dòng)中加以公布。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)要設(shè)立專門接受和處理公眾立法意見(jiàn)和建議的部門，定期對(duì)公眾所提出的意見(jiàn)和建議進(jìn)行反饋和解釋，增強(qiáng)公眾參與立法的積極性。

（三）建立科學(xué)的立法民意調(diào)查和收集制度

對(duì)民意的調(diào)查和收集可以最直接地反映公眾的利益訴求，可以為政府立法決策提供科學(xué)依據(jù)。目前，我國(guó)公眾參與立法的主要方式有論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、全民討論、座談會(huì)等，要保證公眾有效地參與到這些立法活動(dòng)中去，就需要建立起科學(xué)的立法民意調(diào)查和收集制度。立法民意調(diào)查和收集工作要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式交由社會(huì)上專門從事民意調(diào)查和收集工作的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)做，這樣可以最大限度確保所收集民意的客觀性和真實(shí)性。在民意收集和調(diào)查的具體工作中，要堅(jiān)持科學(xué)的方式和方法，注重所選取樣本的代表性，這樣調(diào)查和收集得來(lái)的民意才能反映最廣大人民群眾的訴求。

（四）建立公眾參與立法的激勵(lì)機(jī)制

“從心理和行為過(guò)程的角度看，激勵(lì)就是指一定的刺激激發(fā)的人的動(dòng)機(jī)，使人產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)力的目標(biāo)導(dǎo)向行為的過(guò)程。”⑦立法公眾參與作為一項(xiàng)參與性活動(dòng)，也需要激勵(lì)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)公民的參與熱情，而建立完善的立法參與激勵(lì)機(jī)制就是很好的選擇。具體講，公眾參與立法激勵(lì)機(jī)制的對(duì)象應(yīng)包括立法機(jī)關(guān)的工作人員和社會(huì)公眾兩個(gè)方面：

一是對(duì)立法機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，擇優(yōu)錄用，增強(qiáng)其責(zé)任感和使命感。同時(shí)，要積極探索對(duì)立法機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行聘用制度，在起草專業(yè)性較強(qiáng)的法律文本時(shí)，可以考慮公開(kāi)面向社會(huì)招聘相關(guān)的專家、學(xué)者組成臨時(shí)的法律起草委員會(huì)，負(fù)責(zé)法案起草的工作。

二是將立法項(xiàng)目向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，特別情況下可以邀請(qǐng)各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)參加競(jìng)標(biāo)，如法律援助中心、大中專院校內(nèi)的法學(xué)院和法律研究中心等，然后擇優(yōu)定標(biāo)，由立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供資金，中標(biāo)單位承擔(dān)法案起草工作。

三是國(guó)家要加大對(duì)公眾參與立法的資金支持，由國(guó)家財(cái)政撥付專項(xiàng)資金，作為立法參與者的報(bào)酬以及其他有關(guān)開(kāi)支，借此建立立法參與的資金激勵(lì)機(jī)制，提高社會(huì)公眾參與立法的積極性。

注釋：

①劉旺洪.立法社會(huì)學(xué)的幾個(gè)理論問(wèn)題論要.南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.1996（4）.

②郭道暉.當(dāng)代中國(guó)立法（上）.北京：中國(guó)民主法制出版社.1998.151.

③佟吉清.論我國(guó)立法公眾參與的法理基礎(chǔ).河北法學(xué).2002（5）.

④張文顯.法理學(xué)（第二版）.北京：高等教育出版社.2003.371.

⑤徐小玲、宋靖.我國(guó)的立法聽(tīng)證及其理論基礎(chǔ).貴州教育學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）.2007（3）.

⑥李高協(xié)、殷悅賢.公眾參與立法的路徑探討.人大研究.2006（7）.

⑦王志瑛、王朝暉.企業(yè)管理中的人的激勵(lì)問(wèn)題探討.北華大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2006（3）.