國家審計監督全覆蓋運行機制研究

孫永軍 劉琪 商松昊

【摘 要】 探索合理的國家審計監督全覆蓋的實現機制，需要進一步優化審計資源、組織、功能間的制度安排。運用邏輯分析，發現審計范圍、對象和質量標準的變化，凸顯審計資源整合、審計制度整合、審計技術整合三大核心機制問題。進一步分析審計的功能（工作機制）、組織（協同機制）和模式（仿真機制）后，主張建立PMCFI機制，即增強平臺創新機制、組織聯動機制、資源配置機制、監督反饋機制、信息溝通機制。

【關鍵詞】 國家審計； 審計監督； 全覆蓋

【中圖分類號】 F239.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0087-03

黨的十八屆四中全會強調將法治作為治國理政的基本方略，實現公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任的“審計全覆蓋”，需要規范監管機制，提升法制效果。如何實現依法審計和點面協同審計，“不留盲區，不留死角”成為業界的現實障礙。本文的目的是探索合理全覆蓋運行機制，促進審計監督的效率和效果。

一、審計監督全覆蓋內涵與運行機制

（一）審計監督全覆蓋的內涵

審計監督全覆蓋是立足憲法和審計法賦予的職能，依托財政資金，正確處理審計監督重點、審計質量和審計資源之間的關系，形成獨特的審計信息質量保證機制，以增強審計實效性、透明度和常態化。廣義而言，審計監督全覆蓋應遵循一切有利于實現維護和保證財政資金效率與效果的原則，對內整合和對外聯合，將政府審計、獨立審計、內部審計資源進行合理協同與配置，改變以往單一資源配置的力量，建立信息聯動，實現監督的全覆蓋。狹義而言，政府審計應當實現職能的優化，通過技術、資源、組織等手段實現監督的協同化、系統化和常態化。這意味著包括審計目標、審計計劃、審計方法、審計范圍和審計模式等一系列的審計內容將發生重大的調整，以強化監督的全面性、有效性、威懾性。

審計監督全覆蓋應具有如下特點：

1.明確維護公共利益的核心價值。審計全面監督源自監督的公共利益至上和社會資源分配的公平性、公正性，其核心是保障現有公共資源的合理分配和利用，促進社會福利和社會效益的最大化。

2.突出法制建設和規范監督體系。審計監督全覆蓋應具有法律賦予的監督權，并保持與其服務的經濟基礎的一致性和系統性。

3.強化審計監督全覆蓋的導向性。通過行政體制改革、服務型政府建設和問責機制的建立，強化和重建公眾的信任與監督的公平，通過解決涉及民生的重大事件，樹立和強化監督的威懾力和透明性。

（二）審計監督全覆蓋運行機制

1.運行機制的內容。機制是指有機體的構造、功能及其相互關系，包括事物構成的因素和各個部分之間的關聯方式。運行機制是各因素的結構、功能和目標實現的動態支持體系，以及與其相關的影響途徑的優化體系。審計監督全覆蓋的運行機制應具有兩個目標：（1）最終目標是實現促進被審計單位自覺遵守財經法規、領導干部自覺守法盡責的審計最高境界。（2）階段性目標應是實現審計監督的實效性，尤其是改變現有財政審計、農業和資源環保審計、社保資金審計、經濟責任審計、政府投資審計等存在的現實矛盾——威懾性和透明性不足。因此，必須處理好審計監督全覆蓋的深度、重點、成效間的關系，多而不重、廣而不散、全而不亂。從目標實現角度，審計監督全覆蓋基本涉及審計資源整合、審計制度整合、審計技術整合三大核心機制問題[1]，其中，資源是基礎、制度是保障、技術是渠道，共同為實現審計監督全覆蓋起到應有的作用。

2.運行機制的特點。審計監督全覆蓋的運行機制具有基礎性和可持續性，又具有典型的歷史性。一是審計監督全覆蓋不能一蹴而就。首先做到對重點改革任務的全覆蓋，與全面深化改革的階段性重點和采取的推進措施保持高度一致。其次，應與特定階段的適應性和可持續性協調發展。二是審計監督全覆蓋不能胸無大志。審計監督的全覆蓋是建立系統化、常態化的體系，將局部監管與整體監管聯結，實現“大審計”概念和“大財政”概念的匹配。三是審計監督全覆蓋不能故步自封。審計監督全覆蓋是相互參與、相互制約的過程，改變監管的固有思維有助于提升監管質量。法制化是審計全覆蓋運行機制的環境要求；平臺化是構成審計全覆蓋運行機制的信息要求；透明化是對審計全覆蓋運行機制的公正要求；技術化是對審計全覆蓋運行機制的創新要求。

二、審計監督全覆蓋運行機制面臨的挑戰

（一）審計監督全覆蓋運行機制的環境變化

1.審計監督范圍更大。隨著國家治理的深化，各地涉及政府財政資金情況的審計任務相對較重，尤其是涉及社保、安居、扶貧等重大任務越來越多。除此之外，審計項目和審計事件的廣度和深度不斷拓展，事前、事中和事后監督相對煩瑣；通用類、財政財務收支類、專項資金類、經濟責任類、投資類審計項目的內容復雜。由于傳統的審計業務模式和原有的審計方法的限制，審計監督面臨的挑戰較為突出，省、市、縣本級政府交辦的審計任務也大幅增加，對審計監督全覆蓋的實現可謂雪上加霜。

2.審計對象更復雜。一是被審計單位業務創新性、復雜性、技術性更強。二是隨著政府改革的深化，被審計單位權責范圍和法規處于不斷調整中。三是被審計單位的財政資金使用內容具有多樣性，更重要的是，云計算、大數據、聯網審計和一些專業性強的高技術領域對審計人員形成較大沖擊，難以駕馭新情況和新問題。

3.審計質量期望更高。審計的有效性一直面臨巨大社會壓力。各地雖然也在探索相應的審計監督全覆蓋的對策，但依然較為分散，無論人員、技術、模式，還是數據渠道、分析平臺、動態監控，都沒有真正達到覆蓋的“廣、深、準、透、實”的要求。

（二）審計監督全覆蓋運行機制的主要障礙

1.審計監督全覆蓋的定位和實現方式依然以傳統方式為主。各地雖然在審計監督的典型性方面均有一定突破，但實現手段依然較傳統；在財政審計、行政事業審計、農業和資源環保審計、社保資金審計、經濟責任審計、政府投資審計中主要以業務導向和條塊式審計模式為主；財政資金的籌集、分配、管理、使用的動態監督不全面，事后監督依然較多，聯網數據運用范圍有限[2]。跨行業、多數據綜合分析以及精確定位和重點檢查的系統性依然不足。

2.審計監督全覆蓋運行機制的聯動不充分。現有審計機關下達審計任務時，依然按傳統方式分派，做到按時進點審計，將審計報告及審計報表及時報送。但可能會存在兩大問題：（1）雖然實現了1拖N模式，但卻沒有考慮上下互動中的審計完整度，對基層審計任務的監督不到位，審計結果的地方利益規避也不充分。（2）上審下的傳統模式并不能夠體現整體審計結果的透明，不能夠更好地將基層執行中的問題全部體現出來，基層對上層的監督反饋渠道單一，透明性不強。此外，上下間的分工機制導致審計計劃可能存在某些不合理的空白，數據間的稽核、財政資金的條塊、組織力量的分散均存在實現監督全覆蓋的不利干擾因素。

3.審計監督全覆蓋運行機制的靈活性和創新性不強。審計依然通過授權部門的委托進行，而授權又很難實現全覆蓋，容易出現監管盲區。現有的審計業務條塊明顯，監督矛盾尚沒有解決。同時，各地市間的有效經驗和已有工作數據分享和交流不強，審計資源有一定程度的浪費，又沒有形成合力的良好辦法。審計人員壓力大和審計資源缺乏的現象并沒有消除，相關激勵手段、人才政策以及資源配置的方式創新性不強。

4.審計監督全覆蓋運行機制的效率性和效果性障礙。審計中，經常存在管理體制不健全，各部門間職責分工不明確、協作效率低下、信息共享難度大，考核監督機制不健全，責任追究形式化的情況，而且審計職責與政府職責間存在矛盾，比如，河流涉及省際、市際間的資金使用和測量的責任難題，影響審計的效率和效果。

三、審計監督全覆蓋運行機制定位

（一）審計監督全覆蓋運行機制的定位

1.增強法律依據和監督權統一。雙重領導體制使審計監督有許多困難，甚至限制了地方審計部門執法功能的發揮，因此，審計部門應獲取更高的法律地位，也可成為完全獨立于政府的監管機構，將有助于法治的落實。此外，建立省、市、縣三級的專家評估機制和上下互動的風險導向機制，減少監督盲區和理順部門管轄關系。統一省、市、縣間的執法依據，引入國際慣例或者專家聯席建議制度，理順《審計法》與相關法律在全覆蓋中依據不足的問題。

2.深化審計功能的實現形式。審計功能是審計本質的體現，會隨審計目標的變化而變化。由于現實環境和監督對象的復雜化，審計監督技術、監督手段、監督資源面臨調整[3]。讓審計功能與新的平臺或技術結合，才能保證目標的實現。如，大數據平臺使審計監督全覆蓋具有了很大的可能性；客戶與監管單位間的信息聯網，將會讓“輪流審計”具有更多的信息對稱資源；將項目數據鏈接優化，形成事前審計、事中審計和事后審計互動，會讓跟蹤審計和回訪審計具有更大的價值。

3.創新審計模式和運行方式。審計監督中參與的審計資源多少將影響全覆蓋的效果，改革業務類審計為1toN和1between2互審模式，建立仿真審計軟件系統，增強聯席會議的審計計劃針對性，推動基層審計結果間的印證制度，有利于形成威懾力。

（二）審計監督全覆蓋運行機制的構成

1.功能（工作機制）。基于當前有限的審計資源，主要是強化審計監督全覆蓋的預警功能（或風險評估功能）、程序與項目資源分配評價功能、專家聯席咨詢功能。

2.組織（協同機制）。建立組織間的有效配置，將審計對象跨部門、跨行業、跨領域進行風險成因、環節和途徑分析。同時，進行中長期規劃，將上級和下級規劃有效銜接，盡量避免橫向交叉和縱向重復審計，而應形成依托重點、難點、缺點的有效互動審計，依法進行各級審計機關、各部門間的資源協同配置。

3.模式（仿真機制）。一是可以結合預算分析財政資金的使用效果；二是結合被審計單位數據庫模擬財政資金的運行效果。改變各地審計監管對象間的數據聯結不足、數據維度不夠、數據分析系統不清的現狀，明確鑒證標準。省級審計信息需求的支持還應加強，甚至拓展到國家層面的平臺，提升威懾力和處罰力度。完善縣域、項目和關鍵責任人的信息采集和追蹤信息登記制度。

四、完善審計監督全覆蓋運行機制的建議

（一）增強平臺創新機制

應當突出審計對象的“壓力、動機和機會”評估，基于大財政的理念，處理好技術目標定位問題，設立聯席評估機制。同時，建立必要的上下項目互審制度、項目橫向輪審制度，突出“壓力—狀態—響應”的審計對象分配原則，將有限技術資源能夠運用到監督急需的地方，包括通過改革審計模式和審計平臺實現資源高效運行，進行“風險評估—風險控制—風險應對”審計模式的進一步創新，依托大財政理念，建立“一拖N模式”和必要的審計導向程序，以清晰鎖定現有審計領域中的重點問題。

（二）協同組織聯動機制

嘗試建立政府審計、獨立審計和內部審計之間基本監督信息的完善，明確財政資金審計的重要性和各自信息提供的責任。加強獨立審計與內部審計的質量監督作用和審計組織的協同。考慮利用稅務、人社、工商等信息系統，將各組織部門間審計要求的信息進行鏈接審計，增強組織合作的動態效果。以信息網絡建設為基礎，理順審計信息驗證節點的權責關系，重組部門協作機制，將審計監督的組織協作機制優先考慮。在微觀層面構建審計政策、數據分析和現場審計之間的聯動性，及時就業務特點、業務政策、業務現狀做出評估，確定審計重點、疑點，延伸核查。

（三）優化資源配置機制

人財物是進行審計資源配置的基礎要件，其中涉及六個重要因素：一是提供與審計相應的技術成長機制；二是提供與審計相應的激勵與信息溝通機制；三是完善重點、難點以及影響重大的領域的審計危機解決機制；四是豐富與審計對象的動態發展相適應的可持續審計機制，改變現有的培訓機制、培訓內容和招聘標準；五是引入審計對象中的重要技術資源用于相應審計領域，形成技術互動發展機制；六是規范國家與地方在審計資源配置上的評估機制和健全機制。

（四）創新監督反饋機制

一是豐富公告制度的內容和形式，以外部需求提升審計監督全覆蓋的多領域、多維度信息。二是深化追蹤審計機制。了解公共主體內部組織架構及各層次下屬單位變動情況，跟蹤國家財產涉及的關聯主體的變更動向，及時將其納入全覆蓋審計范圍，避免實踐操作中出現新盲區。三是改變現有信息報告生成機制。構建涵蓋公共資金、國有資源、國有資產的國家整體財務報告框架，或者突出審計監督全覆蓋理念的聯合性信息。四是建立較完善的責任制度，甚至信用信息檔案。五是強化責任追究或者處罰機制。

（五）暢通信息溝通機制

有效的信息溝通將有助于形成合力和應對突發的變化：一是建立審計的性質、時間和范圍維度，將審計計劃制定、執行和評價的整個過程放置在公開、透明的監督之下；二是形成技術、組織和人員等審計資源配置維度，建立必要的人才流動信息、專長信息和需求信息，引導人才的成長和保護審計干部的培養；三是加強執法依據和追責的審計責任維度，及時處理基層的權責爭議問題，及時提供解決對策；四是完善不定期的審計公告機制。改革審計報告的信息內容和報告的構架，增進審計報告上下級機關在縱向和橫向審計信息方面的全面性、系統性。

【參考文獻】

[1] 張立民.國家治理視角下的國家審計信息觀[J].會計之友，2014（12）：4-9.

[2] 徐薇.國家審計監督全覆蓋的實現路徑研究[J].審計研究，2015（4）：6-10.

[3] 馬志娟，梁思源.大數據背景下政府環境責任審計監督全覆蓋的路徑研究[J].審計研究，2015（5）：28-34.

[4] 李厚喜.推動國家審計監督全覆蓋的思路與建議[J].審計月刊，2014（2）：4-6.