政策過程理論視角下“以房養老”推行困境的原因分析

馬征

摘要：“以房養老”政策是由保監會發起，由金融機構執行操作，向老年人提供住房反向抵押貸款的新型養老保障補充措施。“以房養老”自政策理念引入即引發社會熱議，時至今日政策效果尚不顯著，因此，圍繞政策推行效果不佳的原因展開諸多討論。在既有研究基礎上，對所提及的原因依照政府、機構與公眾三個主體進行梳理，并選取政策過程理論為分析視角，在政策各環節之間、各主體間互動，以及政策的階段進展方面拓展對“以房養老”政策遇冷的原因分析。

關鍵詞：“以房養老”；政策遇冷；政策過程；政策終結；養老政策；反向抵押貸款

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2018）03-0047-08

一、“以房養老”的政策背景

根據國家原人口和計劃生育委員會2006年公布的人口老齡化預測，中國老年人在2051年將達到峰值4.37億，并在整個21世紀維持在4億左右。2016年全國勞動年齡人口數為90 747萬人，占總人口比重的65.6%，比2015年減少349萬人，中國勞動年齡人口已連續多年出現凈減少的情況。

對社會轉型期人口福利銳減的境況，鼓勵生育和養老保障舉措相繼出臺，以期減輕下一階段社會經濟發展的后顧之憂。在鼓勵生育方面，2011年各地開始實施“雙獨”二胎政策，兩年之后“單獨”二胎政策推行，2015年全面二胎政策作為積極應對人口老齡化的新時期生育政策全面施行。在養老保障方面，養老金改革、養老機構建設等相關舉措層出不窮，其中，“以房養老”政策引發持久討論。在眾多以政府為主導的相關養老政策中，“以房養老”具備較強的獨立性，將贍養包含的資金成本體現為家庭與銀行之間的金融關系，新的政策形式、新的觀念挑戰都使得“以房養老”備受關注。

相較于二胎政策的立竿見影，應對并有效解決老年人口的社會保障問題，需要更系統的政策規劃、檢驗與修訂。在社會轉型、人口特征變化的宏觀背景之下，養老基金與中國的房地產政策共同構成“以房養老”的具體政策背景，前者的資金缺口與后者的所有權流轉理念，觸發了“以房養老”的試行。首先，養老保險基金空賬引發的“養老危機”亟待解決，這是養老政策不斷趨向多元化的前提。據《中國養老金發展報告2015》顯示，截至2014年底，城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額4.1萬億元人民幣，而城鎮職工基本養老保險基金累計結余3.2萬億元人民幣，賬戶存在近1萬億元人民幣的空賬。房地產相關政策是“以房養老”的另一半政策基礎。“以房養老”是將房屋逆向抵押回銀行，以未來財產的所有權換取養老資金，針對的是“有房富人，現金窮人”的養老保障問題，也是變相瞄準傳統的房屋和財產觀念，以定期資金回收個人的房屋處置權，是一種長時段的資源配置形式，也因此具有較高的不確定性。

但與生育政策穩步放開的過程不同，與一般理財手段逐步打開市場的過程也不同，“以房養老”政策遭遇了較長時間的政策過渡期，支持與反對意見相持不下，尚未獲得全國范圍的推廣。一項意圖降低社會風險、減輕家庭養老負擔的社會政策，為何遲遲難以得到認可？其政策理念與實踐邏輯，以及政策實施的實際過程都值得進行分析。筆者從“以房養老”政策的進展過程入手，對近年來與該政策相關的討論進行梳理，結合政策過程理論框架提出一些思考，嘗試對“以房養老”政策的遇冷提出進一步解釋。

二、“以房養老”的發展與困境

“以房養老”全稱“老年人住房反向抵押養老保險”，最早由荷蘭發起，在美國形成完整的“倒按揭”模式，2003年被引入中國。“以房養老”政策是針對中國“有房富人，現金窮人”的養老問題現狀，通過銀行、保險公司等金融機構向老年人提供住房反向抵押服務，以達到補貼老年人生活、緩解養老保障資金壓力的目的。

2016年，國家發展改革委在《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出“推進住房反向抵押養老保險試點”的計劃。保監會在原有試點城市基礎上，選擇經濟條件較好、房地產市場較為規范、當地政府支持力度較大的城市和地區作為新試點，擴大業務經營區域。2017年，金融領域的相關討論仍在繼續、東北地區試點在低調進行。回顧“以房養老”政策被引入中國的十余年，梳理政策在國內逐步發展的過程（見表1），有助于同國外政策的對照，并做出后續的調整改進。

綜合美國模式的經驗以及中國家庭結構、經濟水平和情感觀念等因素的考量，“以房養老”在國內的推行尤其適合有獨立產權房、沒有直接繼承人、收入處于中低水平的城市老人，是一種市場化的、較為高端的養老產品，是一種補充性的、偏重個性化的社會保障措施，有望緩解政府過重的養老保障開銷。不免令人疑惑的是，一直處于試點階段的“以房養老”政策，為何只見試點，不見系統的政策推進？銀行等金融機構也較少配合推出抵抗風險的應對措施？而在政策遇冷的情況下推行仍在繼續，又該如何加以認識？另外，還有意見認為，養老政策的主導是政府，住房的所有權卻在個人，兩者之間存在錯位，導致政策無法獲得廣泛認可，但根據CGSS（中國綜合社會調查）2015年統計數據顯示，大部分人認為“養老不是政府的責任”。公眾認為養老之責不在政府，卻對“以房養老”等個性化養老政策抱有遲疑態度，這種現象又該如何看待？

三、 “以房養老”政策研究回顧

“以房養老”政策可行性與需求評估、政策遇冷和風險探究、政策改進建議三者構成研究的三個主要板塊。其中，政策需求評估圍繞老年人對“以房養老”的接受程度為因變量，考察人口及社會特征、家庭狀況、健康狀態等變量對政策接受程度的影響，結構分明；而政策改進意見較多，尚待體系的進一步形成，容后再論；對“以房養老”政策遇冷的原因分析，有待引入不同框架加以廓清。

（一）“以房養老”可行性與需求評估

“以房養老”政策的出現，是以生命周期理論、代際財富傳遞理論、不動產流動理論、家庭資產理論等為依據（蔣徐嬌，2003；柴效武、蔣徐嬌，2004；祁峰，2009）。外國學者Venti等人（Venti和David A. Wise，1991）研究了反向抵押貸款對老年人收入的影響，發現房產對于增加老年人個人消費資產方面有顯著效果，因為大部分老年人的生活費主要來源于養老金，在年金支付方式下，老年人收入可增加10%。其他學者還有高于10%的更為樂觀的估計。Gibbs（1992）的研究也支持Venti等人的觀點，認為反向抵押是老年人解決養老生活費的好方式，“以房養老”的推行是存在需求基礎的。

瞿小敏（2017）又分別對可能影響老年人接受“以房養老”政策的其他因素做了更詳細的數據分析。在人口、社會及特征中，文化程度與接受政策呈正相關關系，文化程度越高，老年人的以房養老意愿越積極。而現在65周歲以上的老年人出生于建國前后，所受教育水平有限，可能是造成政策初期接受程度較低的主要原因之一。在家庭狀況有關變量中，是否有配偶、子女數目、子女生活照料滿意度均與接受政策的意愿有顯著相關，無子女或不指望子女照料的老年人更易接受“以房養老”（Weinrobe，1987），這也側面證明了隨著傳統遺產觀念的轉變，“以房養老”政策具有潛在可行性。健康方面，狀況良好、自理能力強的老年人接受“以房養老”的可能性更高。

此外，有配偶、與子女同住的老年人不傾向于選擇“以房養老”，居住面積大、住房條件好的老年人，選擇“以房養老”的積極性更高（瞿小敏，2017）。后幾項共同指向“以房養老”的配套政策，換言之，當醫療保健等配套政策品質提高，“以房養老”有望成為更進一步的政策需求。

（二）政策遇冷的原因分析

美國反向抵押貸款運行過程中出現的住房反向抵押貸款資金利用效率低、產品優化進展緩慢，市場單一、競爭薄弱、交易費用過高、體弱老人常因遷移和外出醫療違反規定等問題，以及住房反向抵押貸款常與窮苦潦倒等同的社會觀念（任毅臻，2017），與中國“以房養老”政策推行中遇到的問題高度重合。本文歸納既有研究，將政府、金融和公眾三個主體作為原因分析的分列整合依據，以便為政策各環節、各主體之間的交互分析打下基礎。

1. 政府職責缺位。（1）政府對養老資金管理不力。任毅臻（2017）預計未來的5～10年當中，中國養老金缺口可能達到8萬億人民幣～10萬億元人民幣，甚至更多。養老保險費收支不抵、保險制度“空賬問題”以及養老資金利用率低都是加劇養老資金緊張的原因，養老保障資金缺口較大，既是“以房養老”的政策背景，也是影響推廣的不穩定因素。與養老資金雙重性質相類似地，有關土地與房產使用權限的管理辦法也是最直接制約“以房養老”政策推行的政策法規之一。土地法律制度導致住房合同債權的基礎資產權屬不明，阻礙政策推廣（柴效武、孟曉蘇，2008）。而《城市房地產管理法》中明確規定的住房土地使用權限70年這一條款，并未在“以房養老”政策出臺后作出相應調整，僅依靠保監會的部門規范文件來進行引導，其法律效力較低（袁小雙，2017）。（2）政府對“以房養老”涉及的金融機構監管不到位。根據國外經驗可知，在引進和推廣國內反向抵押貸款時，必須采取政府主導的模式。政府支持是反向抵押貸款成功運營的關鍵因素，政府首要職責是提供一個良好的運營環境，但不是要求政府指定的機構設計產品來壟斷市場，而是由該機構率先將產品投入市場，起到表率的作用，然后吸引其他商業部門開發不同的產品，促進市場競爭，進一步細分市場，實現產品多樣化，提高市場整體服務質量（柴效武、王崢，2009）。但在國內，政府主導開展“以房養老”政策后，雖吸引了一些金融機構配合參與，政府的主導地位卻并未被市場機制替換，政府與市場之間的權責關系也就難以劃清，政府監管起來缺乏力度。

2. 金融保險機構短板。發展放緩與房地產泡沫的整體經濟形勢下，房產未來價值的不確定對“以房養老”作為一項金融產品的發展有直接影響。而以住房反向抵押獲取養老資金的“以房養老”，本就是一項變數較大的保險，政策變動、預期壽命、房價漲跌等任何一項都有可能成為政策推廣的影響因素（袁小雙，2017），沒有穩健的金融環境，政策進展緩慢。（1）“以房養老”政策出臺后，配套金融手段長期滯后。政府對相關監管制度、法律法規和優惠服務建設緩慢，金融機構自身也欠缺動力。社會信用體系尚未完善，分業經營向混業經營轉型滯后，銀行、保險、證券等各部門的實質性合作較少。（2）金融技術的預測性尚待提升。預期壽命、房價估值、養老金發放等方面都存在諸多爭議。相較于整體人群的預期壽命，獨立個人的預期壽命更多地需要金融機構自行預估；二手房市場波動起伏，也給未來房價的評估造成困難（Venti和David A. Wise，1991）；房價估值則是“以房養老”交易雙方博弈過程中的重要籌碼，與承接“以房養老”客戶的金融機構利潤直接掛鉤（袁小雙，2017），而現在房地產市場的價格波動風險已經超過了均衡狀態（顧書桂，2012）。除此之外，還有眾多不法分子，仿冒有資質推行“以房養老”的金融保險機構，加之保險產品本身就花樣繁多，騙局屢見不鮮，保險產品接受率不高（任毅臻，2017）。

3. 公眾觀念落后。“以房養老”政策推行不暢是由中國傳統養老觀念所致（羅莉等，2011；劉杰鋒、朱沙、曾勝，2014；張建偉，2014；瞿小敏，2015），這一判斷是社會、經濟、政治各學科目前接受程度最廣的政策遇冷解釋。（1）站在老年人的角度思考。根據“2013年上海市老年人口狀況與意愿調查”數據，31.4%的老年人表示可以接收，47.1%的老年人表示不能接受，同時還存在21.5%的老年人并不知道什么是“以房養老”。這說明，“以房養老”的公眾認知中獲得了一定的認可，但對于很大一部分老年人來說，政策仍與他們既有的認知相悖。老年人知識結構和態度傾向通常較為穩定，認知的路徑依賴效應較強，對有悖于其傳統習慣和認知的新生事物接受度較低。“以房養老”作為新興養老觀念，沖擊了“養兒防老”和“但有存土留子孫”的固有觀念，不易被老年人接受（熊景維、鐘漲寶、李奧奇，2017）。（2）對于房產的潛在繼承人來說，由于遺產動機的存在，抑制了住房財富效應的發揮（陳健、黃少安，2013），這是傳統財產觀念的表現之一。這一點不僅在中國適用，在外國也是如此。Caplin（2002）指出，在美國，反向抵押貸款人中3/4是沒有子女的，而在此之前的幾項研究顯示，美國家庭資產中80%是繼承而來（Mayer，C.J.和Simons，1994），42%的老年人希望可以將房產傳給后代（Sheiner和Weil，1992）。另外，制約“以房養老”政策推行的因素還包括代際支持傳統、老人對家庭養老的“路徑依賴”等因素（石振武，2016），這些研究從較長時段內回溯了“以房養老”難以被接受的原因。

（三）對已有研究成果的評論

綜合政策的可行性與需求分析，有關政策推行困難的原因分析已經較為深入，但仍存在可討論的空間。

1. 分析以政策條款和意見反饋為主，基本圍繞政策要求和現象做出分析，近幾年針對政策遇冷原因的深入解剖逐漸增多，但大多集中在政策熱議時期，對政策的長線關注較少，因而對政策的發展趨勢也缺乏預估，分析大多是對“以房養老”這一政策整體做出評價，對于政策各順序環節以及各環節間的關系少有涉及。諸如中國公眾投保意識差、房屋產權和繼承傳統抵制新政策推行、整體觀念趨于保守等，這些情感觀念類型的歸因應結合具體政策環節進行更多的對應性分析，或將觀念等作為政策背景環境進行考量。

2. 在對“以房養老”政策難以推行的原因分析中，各類討論將政策不完善、金融機構風險和養老觀念落后作為三項最主要原因，政策過程分析鏈條基本形成，但細究下來，每項原因之間如何相互影響、相互滲透卻鮮有關注，或者將政策遇冷原因依主體不同進行分類后，進一步跨越主體間界限，探討各主體交互作用對政策實施有何影響。

3. 政策發展的總體趨勢與國外經驗有較多重復，但較少學者關注國外“以房養老”政策起步時遇到的困難、發展經歷的狀態，也少對國內“以房養老”現下的政策階段做出對比定位。

此三點為引入政策過程理論進行分析的理由。當然，這并不是說，既有的研究未曾關注過政策主體之間的互動，只是較少通過理論體系有意識地系統化整合。

四、政策過程理論視角

“以房養老”在發達國家的實踐相對成熟，但由于國情、社會觀念等各方面差異，中國“以房養老”并不能完全依循別國經驗（熊景維、鐘漲寶、李奧奇，2017）。筆者在總結既有研究的優劣后，希望通過政策過程理論對“以房養老”政策研究做出一些補充。

20世紀中期，政策過程理論起初在杜魯門、貝利等人的語境中專指政府過程，即“政策過程是行政機構、立法機構和利益集團構成的鐵三角相互作用的鐵三角模型，政治學視角下政策過程研究官僚政治模型、精英理論等”（陳玲，2011）。20世紀末，政策過程理論不斷得出更多意義深刻、影響力顯著的研究成果，呈現出不同框架層次的理論研究內容，以及各種類型的研究視角（程尚璇，2014）。其中分析概念框架包括階段論分析框架、系統論分析框架、制度分析和發展框架、支持聯盟框架及多源流分析框架等。政策過程理論經過幾十年發展，以政策過程階段論為最具影響力的分析框架之一。但正如薩巴蒂爾（2004）在《政策過程理論》一書中強調的赫希曼的警告——除非嚴密地進行思考，否則范式可能會變成理解的障礙，政策過程分析的視角認為將政策過程各環節獨立分析是不可取的，故而可以幫助修正這種慣性思維。

哈羅德·拉斯韋爾作為公共政策學科的創始人，在20世紀50年代將政策科學概括為規范性學科，認為這門科學可以運用于跨學科解決問題，并在此基礎上開啟了政策過程研究的另一個視角（程尚璇，2014）。之后，政策過程研究的關注重點前后兩階段有所不同，前期階段聚焦于政策制定研究，后期階段經過對政策執行、評估和終結的側重，最終轉移到政策過程宏觀理論研究之上（何華兵，2007）。這對于政策分析來說，有助于各部分的分解剖析，也有利于與宏觀背景的深度結合。

（一）政策各環節之間的互動不足

在分析房產抵押與貸款返還的政策實施過程時，由于事件本身具有較強的時間標志，加之“以房養老”的實踐案例十分有限，一般分析常將兩個過程假設為獨立的環節。

從政府政策設計角度來看，“以房養老”考慮到了機構養老、社區養老等多元養老方式進展緩慢的現狀，力圖減輕“居家養老”者負擔，其意圖毋庸置疑，但政府忽略了公眾觀念轉變的時間過程，直接將金融機構置于公眾自主養老的首選之位，難免被誤解為是對養老保障責任的推卸轉移。除了責任地位外，“以房養老”把家人、社區和機構等風險緩沖介質的作用大幅弱化，在老人被置于政策施行中心的同時，房產也被置于交易中心，交易過程中房產作為家庭傳承的符號象征意義被剝離，赤裸的商品本質呈現，一時難以獲得公眾認可。因而實際情況是，不論在觀念方面還是制度方面遠未到政府可松懈責任的時候，制度設計應循序漸進。

在政策執行過程中，以保監會為主導，下至各金融保險公司，借金融市場運作緩解養老社會保障壓力是政府用盈利機構解公益問題之困，但未建立有效的監管體系，在“政府—市場”關系中，政府的主動權不是有計劃的轉讓而是被動喪失，直接后果是金融機構的盈利本質缺乏制約，“以房養老”政策所涉機構橫向涵蓋銀行、地產、保險等經營主體，僅以自身所處行業特征為出發點對自家金融理財產品負責，導致各地“以房養老”項目種類不一，政策收攏困難。當老年人看不到“以房養老”相關條款的社會保障性質和制度底線時，各執行環節做不到相互呼應，自然難以接受。

在政策遇冷之后，各地試點仍在開展，卻并沒有從根本上對設計、執行環節出現的疏漏進行調整和修補，也沒有對政策各階段優劣做出有效總結，政策環節與階段間的配合遠達不到輔助政策推廣的目的。

（二）“以房養老”各參與主體間缺乏互動

中央政府管理的社會保障基金、地方政府管理的社會保障基金，以及雇用單位管理的企業年金和職業年金共同構成我國養老金儲備的三個部分，前兩者為公共養老基金的支柱，第三部分為私人養老基金儲備的支柱（任毅臻，2017）。既往研究通常是參保人與政府，或者參保人與金融保險機構之間的獨立分析，但三者之間的互動分析較少，政策過程理論可有效的彌補這一點。

1. 以政府為中心。隨著年份的增長，政府養老資金缺口逐漸增大，資金缺口會直接引發老年人對“以房養老”政策資金保障的懷疑，降低參與積極性；保險金融機構又因為土地和房屋政策的前景不明，也會對政策持謹慎態度，政府希望利用市場良性機制實現的多機構共贏就更難達成。另外，政府在政策嘗試階段的探討還不夠充分，失敗案例經驗得不到共享，成功案例也缺乏與失敗案例之間達成比對，整體政策效果說服力不足。

2. 以保險金融機構為中心。計劃參與“以房養老”政策的老年人對金融機構的不信任有兩種表現：一是中國城市房價近期內波動較大，“以房養老”的潛在政策對象和保險公司對房屋未來的價格走勢不盡相同；二是老人及其親屬在市場前景不明的情況下，顧慮到房產價值貶值，養老資金難得保障，或者一旦房產升值，房屋本可獲得的附加利潤子女無法繼承，換言之，老年人的風險顧慮不會因房屋的貶值或升值發生根本改變。當這些發生在老人與金融保險機構的交易中時，老年人的養老服務被轉化為機構的利潤得失，讓老人無法放心交易。所以無論房價漲跌，其可能的劇烈變動都是“以房養老”政策在經濟方面的主要限制，是造成“以房養老”試點開展不順的重要因素之一（袁小雙，2017）。類比于老年人對房產市場和金融機構的信心不足，對金融保險機構來說，“長壽風險”是“以房養老”難以推行的根本原因（曹強，2014），老年人與金融抵押機構簽約前對自身健康狀況進行隱瞞；預期壽命較長的老年人會更積極地參與反向抵押貸款，造成逆向選擇問題；老人在申請抵押貸款簽約后，失去房屋修繕和保養的動力，老年人的道德風險會對金融機構的參與熱情造成打擊（Mayer和Simons，1994；Shiller和Weiss，2000；Caplin，2002）。

3. 以老年人為中心。前面已涉及到政府與老年人、金融機構與老年人之間的分析，還需考慮老年人與子女之間的倫理與經濟關系。費孝通（1983）曾在《家庭結構變動中的老年贍養問題》中提出“嗣續的實質是保證老年的贍養”。在費孝通看來，中國傳統的親子關系是一種代際互惠模式，父代向子代傳遞財產，同時，子代應盡到贍養父代的義務。有關代際財富傳遞的其他論述，費孝通（2013）在《江村經濟》中這樣指出，父母對孩子的義務，是根據親屬關系確定財產傳遞的一般原則基礎，遺產繼承和養兒防老應被視為兩代人之間契約關系的主要部分：一方面是父輩留遺產給子代的傳統和“子承父業”的權利；另一方面是子代反哺父輩和贍養老人的義務。現代社會，房產作為最保值的財產之一嵌入代際關系之中，是父代向子代傳遞財產的重要載體。房產所有權幫助老年人強化代際關系的主動權；喪失房產所有權，代際關系的維系就缺乏物質上的保證。“以房養老”要求老年人出讓房屋所有權來換取養老收入，在此過程中，父代可能因此喪失來自子代的贍養保障。老年人“以房養老”的選擇實際上成為一個需要權衡家庭內部成員態度和利害關系的“集體決策”過程，傳統家庭內部“代際經濟交換協議”因此成為“以房養老”政策的約束（熊景維、鐘漲寶、李奧奇，2017）。換言之，中國人有關養老和房產的傳統觀念原本是從“養兒防老”到“家產繼承”的因果邏輯，子女贍養老人，老人過世房產歸子女所有。“以房養老”的出現對兩者同時提出了挑戰，即老人不以子女贍養為唯一養老來源，老人辭世房產所有權自動歸屬于提供養老資金的各金融機構而非子女，“以房養老”意圖植入市場邏輯將金融機構作為老人與子女的中間環節，勢必遭遇傳統倫理觀念的強烈抵制，這是中外信貸市場“倒按揭”經驗銜接上的根本性困難。

五、結論與討論

（一）結論

綜上所述，政府的養老資金缺口、產權政策不明，以及對市場的監管不力是“以房養老”政策推行的阻力；經濟形勢變動、金融配套政策之后，機構間缺乏實質性跨越合作、金融技術手段落后，以及各類減損金融機構信譽的騙局，也不利于“以房養老”政策的落地；公眾觀念，包括老年人和房屋產權繼承人的財產、養老觀念都尚在轉變過程中，也給“以房養老”政策帶來實踐上的障礙。

政策設計之初，政府對公眾觀念、金融機構轉變所需時長的預估不足；政策執行時，“政府—市場”角色轉換控制不到位；政策的反思部分又缺乏與前兩個環節的聯系。政府與金融機構、與公眾之間的互動較少將背景環境因素考慮入內；金融機構與老年人之間的信任程度淺薄；老年人與繼承人之間的財產、贍養觀念受到“以房養老”介入引發的沖擊，這些共同造成了“以房養老”政策的發展現狀。

（二）政策循環

以上所述問題并不意味這是“以房養老”政策的最終結局，還應結合政策與政策間關系對政策過程再分層次，以便對“以房養老”政策的發展做出更客觀的分析。

筆者引入“政策終結”理論加以補充。拉斯韋爾在20世紀50年代創立公共政策學科，并首次使用“政策終結”定義政策過程中的最后一環。經過幾十年的發展，Daniels（2001）在之后的研究中結合Bardach的基本觀點對自己的理論進行了修正，綜合Garry Brewer、Peter deLeon和Charles O. Jones等人的觀點提出“部分終結”概念并繼續補充說明，公共組織及政策可以通過重新組織化形式和改變政策方向的方法繼續存在下去，“政策終結”概念的不斷清晰，豐富了政策的層次。

一項政策能否終結受多方影響，分清影響的外部性與內生性有助于理解可能對政策終結造成阻礙的各項因素，不是預設“以房養老”的最終走向，但這種內外結合的思路，更容易將政策周邊的其他變量統和起來。Iris Geva-May梳理了近20年來政策終結理論相關文獻，把政策終結的多因素分析簡化為兩個主要方面，一是組織的持續存在特性，二是包括情感、財政、法律或政治成本在內的成本負擔（朱春奎、余飛、劉偉偉，2012）。

1. “以房養老”政策具有補充性。“以房養老”是一項變數較大的保險，諸多外部因素均有可能引發房產未來價值的不確定性，其中又以房地產泡沫的金融背景與房屋使用權的限制作用最為根本。但相較于傳統貸款，“以房養老”的逆向性質與之形成互補，在某種程度上彌補了貸款形式的空白，隨著老年人群體基數的增大，未來的發展空間不容小覷。

2. “以房養老”政策的起伏。政策終結理論還對政策完結很少真正發生的原因進行過討論。具備相當的抗議人群和一定的條件，政策完結仍舊很少被嘗試，部分原因是，對運行和資本預算的大量投入期待收效，潛在改革者經常不情愿破壞現存的程序裝置，或者缺乏更有效率的政治動機（Bardach，1976）。

筆者重視對“以房養老”政策所處的節點分析。美國“倒按揭”模式的形成，跨越了從20世紀60年代到21世紀期間的四十年，從1981年反向抵押貸款中心（NCHEC）成立到1999年住房反向抵押貸款實現證券化，也經歷了將近20年的時間，中國的“以房養老”正在經歷時長難以確定的瓶頸期，亟待政策體系的完善以及更多信息的公開共享，以打破沉悶的摸索。了解和掌握相關政策，將增強老人進行“以房養老”決策時所必需的信息條件和認知基礎，有利于釋放因未知風險被遏阻的潛在需求，強化老年人的“以房養老”偏好（熊景維、鐘漲寶、李奧奇，2017）。更重要的是，隨著社會轉型的不斷深化，新的人口特征促成新家庭結構的擴散，新的金融機制不斷推出，公眾的觀念也將順應發生潛移默化的變化，在勞動力缺乏、老人難獲照料成為社會新常態時，“以房養老”面臨的阻力會大大減少。同時，在不遠的將來，隨著人口素質的提高，老年人及老年人子女受教育程度將會從根本上獲得提升，這些因素作用的逐步發揮，使得老年人的政策參與意愿受到直接影響（張琪等，2015），“以房養老”政策被真正接納的一天或許并不遙遠。

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The Cause Analysis on the Trouble of "Retirement with House"

under the Perspective of Policy Process Theory

Ma Zheng

（Sociology Department， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The "retirement with house" policy is the new supplement old-age security measures initiated by the CIRC， performed by the financial institutions， and provided the elderly housing reverse mortgage loan. The policy of "retirement with house" trigger social buzz since the concept， but the policy effect is not significant today， therefore， there are many discussions around reasons for the policy implementation effect. On the basis of existing research， the cause of the mentioned in accordance with the government， institutions and public three subject to comb， and the policy process theory as the analysis point of view， the policy between each link， the interaction between different subjects， the progress of the stage of development and policy on the policy of "retirement with house" in the analysis of the causes of cold.

Key words： "retirement with house"， policy in the cold， policy process， policy end， pension policy， reverse mortgage loan