地下管線信息綜合管理的探索與實踐
——以浦東新區為例

嚴 竣

(浦東新區測繪管理辦公室，上海 200135)

城市地下管線是支撐城市運行、經濟發展和能源傳輸的重要基礎設施之一，是城市的生命線。我國正處于城市化發展的戰略推進期，城市各類資源消耗迅速增長，導致管線負載壓力急劇增加，管線安全問題形勢嚴峻[1]。傳統管理模式存在監控乏力、響應遲鈍、信息孤島等弊端，不能有效地化解地下管線運行中出現的各類問題。

為貫徹落實國務院辦公廳《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(國辦發〔2014〕27號)文件精神，解決長期困擾城市管線運行的安全問題，近年來，國內在地下管線管理方面開展了大量探索。趙澤生[2]等總結了地下管線管理問題；何江龍[3]等重點從管線普查組織、流程方面提出新形勢下管線信息化建設。國內多個城市陸續建立地下管線綜合管理信息系統[4]，并更加注重管線業務整合[5-6],如黎海波[7]提出管線全生命周期管理包括管線工程計劃、管線設計、管線報建、管線敷設/竣工、管線使用、管線維護、管線報廢/替換7大環節?？傊⑷芷诮y籌、多部門協同的綜合管理模式是地下管線發展的必然要求。浦東新區以地下管線信息管理為抓手，推動地下管線管理創新，提出地下管線信息綜合管理機制，建立地下管線全過程精細化信息綜合管理模式。

1 浦東新區地下管線信息綜合管理基本情況

1.1 明確地下管線綜合信息管理機構

明確管理機構及機構職責，扎實推進浦東地區城市地下管線信息建設進程，浦東新區地下管線管理工作主要涉及區規土局、發改委、財政局、環保市容局、建交委和公安分局等部門。其中區規土局主要負責地下管線的規劃編制、改擴建審批、測繪管理和數據庫建設等；區發改委主要負責地下管線的項目計劃審批、資金監管和油氣管線的管理；區環保市容局負責地下管線計劃安排、掘路審批和道路施工監管，建立隱患排查治理工作體系等；區建交委負責市政工程技術方案研究、初步設計審批及項目建設推進工作，建設項目工程質量和施工安全監理管理制度；市公安局浦東分局負責道路施工安全管理和交通監控、信號燈管線管理工作。目前管理工作分工明確，職責分明，但各管理部門業務存在模式不同、信息標準不一、信息資源條塊分割等問題。2005年浦東新區頒發《關于進一步加強新區范圍內地下管線跟蹤測量工作的通知》，通知明確規定浦東新區測繪管理辦公室為地下管線信息綜合管理機構，從而理順了新區城市地下管線信息的管理體制。

1.2 創新地下管線信息綜合管理機制

地下管線管理政府部門、單位眾多，信息綜合管理需要多方密切配合。浦東新區立足區情實際，整體規劃、頂層設計與實踐探索相結合，以解決難點、源頭問題為突破口，推動地下管線信息管理機制創新。創新管理機制第一以新區地下管線管理工作領導小組辦公室為平臺，建立以新區副區長為主導的各管理部門、管線權屬單位領導級別的管理決策機制，建立聯席會議制度，明確聯席會議成員的職責分工。第二，建立跨部門、跨行業的管理網絡，將地下管線相關部門及單位融合為一個有機的聯合體。第三，以常態化管理的浦東新區地下管線管理工作聯席會議為基礎，建立政府主導、部門聯動、企業參與的地下管線信息綜合管理機制。第四，建立成員單位年度例會、辦公室半年度例會和聯絡員季度例會的會議制度，多層次的溝通渠道使地下管線管理中的各類問題能夠快速處置。通過上述創新措施，可提升浦東新區地下管線信息綜合管理的執行力，從而推進浦東新區管線全生命周期式的信息管理模式建設。

1.3 初步建立浦東新區信息管理模式

浦東新區建立地下管線信息一門式集中管理模式。一門式管理是對涉及地下管線的政府管理部門、管線權屬單位、竣工測量單位、管線施工單位等生成的地下管線基礎數據，包括管理信息、工程信息、成果數據等通過信息系統平臺等途徑進行數字化采集、組織、處理、儲存、利用，在信息系統支撐下進行共享、發布、更新的地下管線全生命周期的全系列活動。在管理組織結構上可以描述為采用1+1+X模式，對涉及眾多的地下管線管理、權屬、建設等單位進行協同管理。第一個“1”即“浦東新區地下管線管理工作聯席會議”作為常態化管理的平臺，統籌新區地下管線管理工作的重要協調機構[8]；第二個“1”為浦東新區地下管線信息綜合管理的牽頭部門區測繪管理辦公室，貫徹落實聯席會議的決策，協同有關管理部門開展信息共享、地下管線普查、跟蹤測量等日常信息管理工作；“X”為政府有關管理部門、管線權屬單位、建設及測繪等單位的各類信息生成部門。

2 浦東地下管線信息綜合管理實踐經驗

2.1 構建管線全生命周期信息溝通與采集機制

地下管線信息綜合管理需要管線全生命周期各個環節信息的支撐作為長效管理的基礎。根據浦東新區地下管線管理的職能分布，自2005年開始實施地下管線工程跟測信息的采集工作，在不斷探索和實踐中，不斷優化機制、完善制度、更新流程，形成了目前基本穩定的浦東新區新建及改擴建地下管線全生命周期信息采集模式，如圖1所示。

圖1 地下管線信息溝通與采集流程

全生命周期的信息采集實質是地下管線精細化、全過程管理，針對地下管線敷設隱蔽、權屬多樣、分布廣泛等特點，制定明確的管理標準，細化管理環節，精確定位地下管線工程的關鍵環節，做到工程全覆蓋、過程全監控[9]，以改變傳統地下管線管理粗放、信息孤島、標準多元和職責不明等問題。浦東新區設計了從地下管線跟測合同查驗、規劃審批、市政掘路、施工備案、質量檢測、跟蹤測量到成果匯交的業務管理鏈，通過上下環節的信息耦合，形成全生命周期的地下管線信息采集機制，并對地下管線信息進行集中管理。

(1) 建立規劃協同管理體系。浦東新區測繪管理部門在新區行政服務中心設立窗口，備案地下管線工程信息，規劃審批部門將測繪管理部門生成的備案信息編號材料列入規劃申請接件的必備資料系列，規劃審批完成后反饋審批結果。規劃核查部門將跟蹤測量成果作為竣工驗收主要依據。

(2) 建立管線與道路挖掘協調工作體系。一是道路開挖審批部門在審批完成后將存儲在本部門系統數據庫中的地下管線道路開挖審批信息在政務網平臺上以信息系統接口的方式動態向測繪管理部門傳輸；二是公安管理部門將道路開挖備案信息向新區測繪管理部門開放。政府有關地下管線管理部門的信息共享，以及地下管線信息綜合管理平臺與掘路審批平臺、道路備案系統的有效對接，實現了管線管理信息跨部門的共享應用，為實施地下管線跟蹤測量提供了有力的信息支撐。

(3) 建立新建改擴建道路與管線全過程協調溝通機制。區建交委向主要管線單位提供近5年新建道路計劃信息，建立管線資料獲取與重要管線單位溝通機制，提前掌握管線建設需求；區建交委統籌道路規劃和管線專業規劃并出具初步方案，并經聯席會議討論確定管線綜合規劃方案后備案；工程建設階段，區建交委與管線建設單位溝通明確回填次序及要求。道路和管線建設信息的共享有利于道路建設中避免馬路拉鏈現象，以及管線單位工程審批與掘路審批之間的時間差現象，降低工程成本。

逐漸形成以管理部門工作人員、管線權屬單位技術人員組成的工作溝通、聯絡、具體實施的管理網絡工作機制。面向管線管理工作第一線，保障了地下管線信息綜合管理的順利實施，有效地完成普查現況調繪、普查中間成果復核、管線工程信息報送、竣工測量成果匯交等任務。

2.2 健全地下管線跟測與成果匯交體系

(1) 建立地下管線跟蹤測量制度。跟測方面采用統一跟蹤測量和自主跟蹤測量兩種方式[10]。一是統一跟蹤測量，由區測繪管理部門委托具有地下管線測繪資質的測繪單位，采用新區統一的測繪標準，全天候響應管線測量要求，管線施工單位與統一跟蹤測量單位協調部署在地下管線施工過程中覆土前實施跟蹤測量，經費由新區財政支出；二是自主跟蹤測量經費由管線權屬單位自行負責，跟測成果需要匯交到新區測繪管理辦公室，跟蹤測量的數據標準必須滿足浦東新區規定的要求。

(2) 建立地下管線測繪質量檢測監管聯動機制。跟蹤測量的數據質量將直接影響到數據庫的質量，以及應用于未來工程施工是否存在安全隱患。為確保地下管線跟蹤測量的測繪質量，浦東新區與市測繪產品質量監督檢驗站建立了地下管線測繪質量檢測監管聯動機制[11]。新區督促測繪單位向市測繪產品質量監督檢驗站報檢跟蹤測量成果，市質檢站對跟測成果進行綜合評判，對不合格的跟測項目，要求測繪單位進行重測，以確保地下管線跟蹤測量的數據符合質量標準。

(3) 建立成果匯交制度。對質量檢驗合格的地下管線跟蹤測量成果，浦東新區建立了地下管線跟蹤測量成果無償匯交制度。管線權屬單位是跟蹤測量成果匯交的責任人，指定專門的技術人員為成果匯交經辦人，定期向新區測繪管理部門匯交成果。按照規定在完成地下管線工程的3個月內，經過市測繪產品質量監督檢驗站質量鑒定通過后，將跟蹤測量成果匯交到新區測繪管理辦公室，新區測繪管理辦公室出具統一的跟測成果匯交憑證。匯交的跟蹤測量成果經過處理以后用于更新數據庫。

(4) 提出數據庫更新處理方法。新區測繪管理辦公室對匯交的地下管線跟蹤測量成果委托專業公司進行整合、處理，更新地下管線數據庫。地下管線數據庫更新通過地下管線數據監理系統、地下管線入庫系統實現。地下管線數據監理系統負責數據質量的檢測，防止問題數據入庫。地下管線入庫系統對數據進行邏輯、完整、符合性檢查及拓撲重建，生成臨時的現狀數據并入庫，對被更新的管線數據處理到歷史數據庫中。

2.3 建立常態化的保障措施

目前浦東新區開展地下管線普查工作取得了一些成果，但這些成果只是某一時點上的管線狀況，管線的安全與建設隨著時間的變化發生著改變，因此建立常態化的保障機制是維護數據庫生命力的有效措施。

(1) 組織保障。浦東新區地下管線管理工作聯席會議作為協同管理平臺解決各類熱點、難點問題。浦東新區測繪管理辦公室是專業負責地下管線動態更新的管理部門，具體負責建立政府部門間的管理聯動、建立政府與地下管線權屬單位間的業務協同。

(2) 制度保障。根據新區實際建立了地下管線跟蹤測量合同與資質查驗制度、工程信息網上登記制度、跟蹤測量成果質量檢測制度、成果匯交制度、信息入庫更新制度、財政預算制度等，這些全過程的管理制度保障了地下管線動態更新常態化和長效管理。

(3) 經費保障。地下管線信息動態更新涉及跟蹤測量、系統數據維護入庫、基礎地理信息的更新，需要一定的資金保障。浦東新區建立了地下管線信息動態更新的經費財政保障機制。根據年度跟蹤測量和系統數據的維護量，將維護經費列入財政年度預算，實行專款專用和年度審計、績效評估制度，建立嚴格的預算管理和績效考核制度，確保專款專用、績效評價和監督檢查。

(4) 技術保障。由于地下管線普查采用探測的方法采集相關的數據，與地下管線覆土前實施跟蹤測量的技術路線有較大區別，執行標準也不一樣，跟蹤測量的數據無法直接入庫。不同類型的專業管線單位對本行業自身設計開發的信息系統，與政府部門的綜合地下管線數據管理系統也會出現標準不統一問題。為實現地下管線數據交互共享，浦東新區制訂了《浦東新區地下管線測繪技術標準》，該標準涵蓋了地下管線普查、跟蹤測量和數據入庫，是浦東地下管線普查、跟蹤測量、數據建庫的技術支撐。

2.4 開發地下管線基礎信息平臺

為加強地下管線數據的管理和共享應用，浦東新區開發建設了浦東新區地下管線基礎信息平臺。信息平臺分為數據管理和共享發布兩個部分，為浦東新區政府部門、管線單位用戶提供多種數據及功能服務。

(1) 建立綜合地下管線數據庫，實現地下管線數據統一存儲與管理。構建數據檢測、監理入庫、綜合管理、二三維發布子系統，實現數據檢測、入庫及流轉全過程控制，從而保證新區綜合地下管線數據庫的實時、完整及權威性。平臺為管理部門提供了豐富的管線查詢、統計、分析功能，以及與其業務相關的出圖打印、數據輸出功能，提高了工作效率。

(2) 構建應用系統，使政府部門用戶能通過網絡瀏覽浦東新區綜合地下管線數據。一是實現二維管線數據和三維管線數據的同時瀏覽功能；二是提供了豐富的數據資源服務，包括矢量地圖、影像地圖、大比例尺地形圖、城市三維模型、街鎮道路、地名地址等；三是開發了查詢、統計、標注、分析等基礎功能；四是針對浦東新區的規劃、審批部門實際需求，緊密結合業務需求開發規劃、審批輔助功能。

(3) 構建綜合管線共享發布系統，試點通過敷設專線的方式，實現政府綜合地下管線數據庫與管線權屬單位共享，管線權屬單位通過系統能夠查看數據，進行申請、上傳、下載等功能，系統同時也會及時推送數據庫的更新消息，讓權屬單位用戶能夠獲取實時、完整、權威的綜合地下管線數據。目前已經完成電力專線的試點工作。

3 發展對策與建議

浦東新區地下管線信息綜合管理經過多年的探索實踐，取得了一定突破，管線信息化管理成為常態。信息化建設與創新成為解決管線綜合管理瓶頸的關鍵手段，但也面臨著諸多挑戰。

3.1 統籌完善管理機制，著力解決系統性不足問題

管理機制系統性不足主要表現在：跟蹤測量方面，小型建設工程和零星掘路工程的建設單位不需要辦理建設工程規劃許可證，使得跟蹤測量工作尚有薄弱環節；在廢棄管線管理方面，尚未建立完善的退出機制，影響管線數據的準確性，造成地下空間資源的浪費；在非開挖管線管理方面，由于非開挖施工速度快、隱蔽性強，導致監管困難。隨著經濟和社會環境的快速變遷,所有政府組織都面臨著環境的復雜性、速變性及相互糾葛的棘手問題[12]，職權分工已明晰，綜合管理的重點在于協調。協調機制應注意縱向和橫向協調的結合，明確權力邊界，注意程序制度的設計[13]。

3.2 健全法律法規，夯實信息綜合管理基礎

制定地下管線信息標準和規范，是實現地下管線信息動態管理的基礎，需要依據國家、地方相關法律法規及行業技術規范，針對城市特點和規劃管理部門的目標和需求，形成具有地方特色的數據標準和相關規范[14]。上海市尚未出臺針對地下管線管理的綜合性法規。現階段執行的《上海市管線工程規劃管理辦法》發布于2001年，發布時間較早，已不能滿足當前形勢下地下管線管理的需求；且該辦法側重于對地下管線規劃編制、規劃審批、跟蹤測量等工作的要求，管線建設、運行管理等工作缺乏相應的規范。浦東新區地下管線綜合管理需要針對工作需求加快完善法規依據和支撐，積極推動新的管理辦法與相關標準的實施。

3.3 推進地下管線普查工作，提升信息化支撐服務

浦東新區于2012年啟動地下管線普查工作，至2017年底完成地下管線普查區域315 km2，占浦東全區面積的26%，普查工作不涉及小區內用戶管線。同時，各單位對管線事故管理、隱患排查治理、運行維護、應急管理方面依然存在信息不全、不準、系統性不足的問題，急需擴大普查范圍，注重數據成果入庫及數據更新，保證普查成果應用的時效性，抓緊啟動外環道路以外區域地下管線普查工作。完善跟蹤測量工作制度，促進各建設單位與管線專業單位積極匯交成果，保證管線數據更新[15]。進一步推進政府綜合地下管線數據庫與各管線權屬單位的共享專線建設，逐步建立綜合地下管線數據庫與行業地下管線數據庫系統級的動態交換機制。建立責任機制，將數據匯交制度與企業信用掛鉤，數據質量與管理部門績效掛鉤，確保地下管線數據的完整性、正確性和現勢性。

4 結 語

地下管線信息綜合管理涉及的工程類型復雜、行業眾多，是一項長期而艱巨的任務，積累的經驗有限，目前仍然處于探索階段。地下管線信息綜合管理需要進一步完善對各類地下管線工程的備案制度，完善綜合管理機制；建立覆蓋浦東城區道路開挖監測機制和信息動態報告機制；繼續探索建立與各專業管線單位數據庫之間系統級的動態交換機制，不斷利用新的信息化成果促進城市運行綜合管理工作的開展，提升城市治理和應急響應能力。

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