我國農村公共文化服務供給問題研究
——基于供給側改革背景下的思考

何 靜

（河海大學公共管理學院，南京 210098）

文化是引領社會發展的巨大生產力，進入21世紀以來，在中央的高度重視下，我國農村的公共文化事業取得了有目共睹的發展，但是在發展的背后，農村公共文化服務供給現存的問題應引起重視。當前經濟領域已開啟供給側結構性改革的生動實踐，農村公共文化服務也可借鑒這一思維方式，來一場系統性的供給側改革。基于供給側改革的大背景，研究我國農村公共文化服務供給有關問題的解決，對推進我國農村公共文化服務供給側改革，為農民群眾提供充足、均等、有效的公共文化服務供給，保障其基本公共文化權益等都具有重要而深刻的意義。

一、我國農村公共文化服務供給現狀

農村公共文化服務供給指主要由公共部門生產提供的具有公共產品特征的公共文化產品和服務的綜合[1]。通過總結當前農村公共文化服務供給現狀，發現在供給方面存在著問題。

1.供給不足。近年來，在黨和政府的高度重視下我國的文化事業建設有了很大的發展。2011—2016年全國文化事業費及其占國家財政總支出比重圖中數據可以看出，我國文化事業費投入總量逐年增加，2016年達到了770.69億元，較2011年增長了378.07億元，增速較明顯。國際經驗表明，公共文化投入的規模占公共支出的1%左右是合適的[2]。但全國文化事業費占國家財政總支出的比重近幾年一直在0.35%～0.4%附近徘徊，比重偏低。由此可知，在全國公共文化投入占國家財政總支出比重未達到國際經驗的合適水平情況下，只占全國文化事業費一部分的農村基本公共文化服務財政投入則更加不足，直接導致公共文化服務體系建設滯后于農民群眾的文化需求。

2011—2016年全國文化事業費及其占國家財政總支出比重圖

2.供給不均。供給不均主要表現為城鄉間的不均衡，城鄉文化事業發展水平差距較大，公共文化服務供給在數量和質量上都存在著一定差別。下表為201—2016年我國全國文化事業費城鄉分布情況，從表中數據可以看出，在文化事業費投入上，2011—2015年城市文化事業費投入一直多于農村文化事業費投入，文化事業費投入的城鄉差距一直存在。一直以來，政府沿襲城市偏向的政策，具體到有關公共文化設施資源的投放上來看，博物館、藝術館等大部分文化設施資源都主要集中在縣級以上的城市，而在農村地區分布則較少。

農村公共文化服務供給還存在編制缺乏、從業人員數量不足且素質參差不齊的問題。早在2010年，中宣部等多個部門就曾聯合下發通知，明確規定，強調每個鄉鎮綜合文化站（中心）至少應有1—2個編制，比較大的鄉鎮可適當增加編制[3]。相較于城市，鄉鎮文化站人員編制明顯缺乏，現實中還產生了專人不專用的情況，由于借調、駐村等任務的分配導致本就不足的編制人員顧不上本職工作。另外，文化部2015年文化發展統計公報數據顯示，2015年全國鄉鎮綜合文化站數量為34 239個，比上年年末減少了226個。同時，從業人員數量存在著不足的狀況，在人員本就不足的情況下，鄉鎮綜合文化站從業人員的素質問題更加無法得到可靠的保障。

3.供給無效。農村公共文化服務供給無效問題主要表現為農村公共文化服務供求呈現結構性失衡，即供非所求。當前我國主要通過自上而下的科層制為農村地區居民提供公共文化服務，由于供給模式較單一，同時忽視了農民群眾在公共文化服務供給過程中的需求偏好表達與意見反饋，農民自然無法提起參與的興趣。以農家書屋工程為例，國家財政在2007—2012年間共投入近75億元資金，建成64萬家農家書屋，覆蓋了全國具有基本條件的行政村。書屋剛建起來的時候，還有農民過去看一看，但讓他們感興趣的書很少，后來甚至有些作為試點的書屋每天接待的讀者都寥寥無幾。據有關學者在2013年的實地調查表明，所看到的農家書屋或大門緊閉，或閑置已久，農家書屋設立初衷與運行效果間偏離較大。大量的實證研究表明，農村公共文化服務供給沒有真正體現在農民真正需要的方面，后續也沒有相應的反饋機制讓農民群眾表達意見，從而無法讓農民感到滿意。

2011—2016年全國文化事業費城鄉分布情況 （單位：億元）

二、我國農村公共文化服務供給存在問題的原因探析

我國農村公共文化服務供給的現狀反映出了當前我國農村公共文化服務供給存在著的問題，而造成現存問題的原因則更值得我們深究。

1.資金支持不到位。近幾年，我國全國文化事業費占國家財政總支出的比重一直在0.35%～0.4%左右徘徊，而文化服務活動的廣泛開展和鄉鎮文化站等公共文化設施的正常運轉都離不開充足的資金支持，顯然目前的農村公共文化服務財政投入無法保障充足的供給。自分稅制改革以來，我國的財政結構呈現財權上移的趨勢。所謂財權上移，是指與財政包干體制相比，分稅制改革以來中央政府財政收入大幅提高，各級地方政府直接財政收入比重下降[4]。經過財政的層層上收，特別是農村稅費改革以后，農民的負擔是減輕了，但縣鄉財政因缺乏支柱財源陷入惡性循環，財政尤其困難。雖然中央財政通過轉移支付的方式，將部分稅收返還給地方政府，但轉移支付是不穩定的，農村地區財政困難的情況并沒有得到很好的改善。

2.固化的城鄉二元分治結構。我國的公共文化服務由于受到固化的城鄉二元分治結構的影響，在城市和鄉村出現了兩極分化的現象。固化的城鄉分治結構實質上是以保證城市優先快速發展為前提條件，通過轉移和犧牲原先屬于農村公共文化服務資源的方式，逐步將農村公共文化服務縮減和空心化。這種現有公共服務資源存量的調整本質上是利用固化的分治結構和制度將農民的納稅和收入所得無償轉移給城市居民，失衡的治理結構加劇了農村文化服務供給的不足[5]。在城鄉二元分治結構下，實際上沿襲的一直是城市偏向的政策，使得農村公共文化服務投入的整體水平落后于城市，農村與城市公共文化服務供給間的差距始終存在，供給上的不均衡主要還是由此導致的。

3.地方政府的供給與農民群眾的需求脫節。造成農村公共文化服務供給無效的主要因素正是長期以來政府的“剛性供給”與農民的“彈性需求”之間存在著矛盾，究其本質來說即地方政府與農民的供需脫節，包括供需次序、內容等方面的偏離。

在地方政府公共文化服務供給方面，一是單一的供給模式嚴重影響了農民對基本公共文化服務的滿意度和獲得感；二是政府的公共文化服務供給偏好與農民群眾需求不符，即政府在功利化心理下做出的不當策略性選擇，主要表現為地方政府為完成績效考核指標而大量的建立文化形象工程，對公共文化服務中不易測量且短期內難以顯現績效的指標關注較少，忽視了農民群眾的真正需求。

在農民公共文化服務需求方面，存在著農民需求表達不順暢的問題。一方面，農民群眾文化需求表達的意識和能力不強，有其自身原因，表現為部分農民群眾主動性不強，沒有強烈表達文化需求的欲望。也有外部原因，表現為農民在文化服務決策中的主體地位被剝奪以及農民文化需求表達呈現精英化趨勢，導致農民群眾在公共文化服務供給中決策參與程度較低[6]。另一方面，需求表達渠道的不順暢與相關配套措施的缺乏，使農民群眾切實的文化需求無法得到及時、精確的傳達。

三、完善農村公共文化服務供給的路徑選擇

農村公共文化服務供給現存問題亟待解決，可以通過以下幾種路徑選擇來探尋農村公共文化服務供給問題的解決方法。

1.完善相關財政支出制度。必要的資金支持可以保障相應的公共文化服務供給，要不斷完善農村基本公共文化服務的財政支出制度以解決供給不足的問題。首先，要加大農村文化事業費的財政投入，為鄉鎮綜合文化站、基層宣傳文化隊伍等的運轉與發展提供必要的資金保障。其次，要不斷擴大社會融資渠道，在實現農村公共文化服務供給資金來源多元化的同時增加資金供給總量。社會資本是公共文化服務供給的一個重要資源，政府可以積極引導、鼓勵社會資本投入農村公共文化服務供給，緩解目前經費比較緊張的狀況[7]。再次，要建立和完善財政轉移支付制度，進一步規范財政轉移支付程序，合理配置一般性和專項轉移支付，加大對貧窮農村地區的投入力度，改善農村經濟發展條件。最后，還可以通過落實中央補助地方專項資金，加大對農村地區公共文化服務專項補貼的力度。各地可根據實際情況就農村公共文化服務專項補助制定具體的實施辦法，在文化活動、資金籌措、保障措施等方面進行梳理，堅持用好管好農村公共文化服務專項補助資金，確保農村公共文化服務的供給充足。

2.打破城鄉二元分治結構。為解決由于固化的城鄉二元分治結構所造成的城鄉公共文化服務供給不均的問題，必須改變重城市、輕農村的慣有意識，給予農村更多的關注。應適時的根據實際情況在資金、政策上適當向相對落后的農村傾斜，縮小城鄉公共文化服務供給上的差距，分階段實行均等化，最終實現一體化。中央政府要出臺一系列政策措施，通過政策支持來帶動發展農村經濟。在中央政府出臺政策的基礎上，各級基層政府要加大對農村公共文化服務供給的支持力度，繼續實施農村重點文化工程建設。針對農村公共文化服務供給存在從業人員數量不足、編制較少且素質不高的問題，首先盤活存量、優化結構，充實農村公共文化機構編制，保證鄉鎮綜合文化站工作人員配齊。同時，也可以通過政府購買服務，招聘一批熱愛文化事業同時具備一定專業技能的文化志愿者，參與到農村公共文化服務的隊伍中去；其次在綜合文化站工作人員素質問題上，文化行政主管部門要健全合理的考核機制，加強定期監督檢查，進行報告反饋，以提高文化站工作人員素質。

3.創新文化服務供給模式。公共文化服務供給模式在實施中遇到了一些困難，對農民群眾吸引力不大，因此創新農村公共文化服務供給模式，調整政府的供給偏好選擇是很有必要的。要實現農村公共文化服務供給模式的多元化，首先，應確立政府的主導作用，充分發揮其權威性和宏觀調控性，為保障其在公共文化服務供給中職責明確，要對政府職能進行相應優化，同時以法律條文進行制約，為農民群眾提供切實的文化服務。其次，市場和社會要在政府的主導下，突出各自的優點為農村公共文化服務提供相應的支持，形成協同的多元化供給模式[8]。另外，可以在實行公共文化服務供給模式多元化的同時創新供給方式。安徽六安市金安區政協就借力“互聯網+”的背景，在廣大農村地區使用電腦、手機等移動終端開辟新的公共文化服務供給方式，克服了鄉鎮綜合文化站輻射面有限的弊端，更加便捷地滿足了農民群眾的各類文化需求。在調整政府供給偏好選擇方面，應將文化發展作為硬性指標加入到地方政績考核體系中，全面加強監督，倒逼官員重視，以此糾正地方政府不當的政策偏好。

4.暢通農民群眾需求表達渠道。暢通農民群眾文化需求表達是解決農村公共文化服務供給無效問題的重要途徑，具體可以從以下幾方面著手來了解農民群眾真正的文化需求。其一，要培養農民群眾主動表達文化需求的權利意識，完成從被動參與者到主動決策者的身份轉換，兼以提高相應的表達能力。一方面，要增強農民群眾表達的主觀能動性，例如上文提到的加入了文化發展指標的地方政績考核體系，可以在該考核評價體系中引入第三方評價，開展農民群眾滿意度測評，讓他們在公共文化服務供給管理與決策的過程中去逐步樹立起主動表達的意識。另一方面，可以通過村民代表會、農村遠程教育活動等多種形式加強文化需求表達相關知識的介紹，加深農民群眾對這方面內容的了解，提高其參與需求表達的能力。這樣依靠后天意識的培養和外部力量的幫助去逐步提高農民文化需求表達的主動性與能力[9]。其二，要提供客觀的表達渠道，并在此基礎上建立相應的配套措施加以輔助，來解決有些表達渠道的精英化使得農民難以精確有效地表達需求的問題。比如在充分發揮人大作為基本表達渠道的基礎上，適當提高農民代表的人員比重，以改變代表中干部代表居多的不當結構，從而更加切實地反映出農民群眾的文化需求。農民群眾積極主動的需求表達意識、不斷提高的表達能力以及客觀的需求表達渠道與配套措施相結合必將會形成合力，將農民群眾真正的文化需求順暢表達出來。

[1]黃威.公共文化服務供給側結構性改革研究[J].學習與探索，2017，(6)：136-139.

[2]毛少瑩.公共文化服務概論[M].北京：北京師范大學出版社，2014.

[3]馬雪松，楊楠.我國農村基本公共文化服務供求失衡問題研究[J].中共福建省委黨校學報，2016，(10)：59-66.

[4]周黎安，陳.縣級財政負擔與地方公共服務：農村稅費改革的影響[J].經濟學，2015，(2)：417-434.

[5]孫浩.農村公共文化服務有效供給的體制性障礙研究[J].甘肅行政學院學報，2011，(6)：59-70.

[6]胡守勇.農村公共文化產品和服務供給研究綜述[J].河南大學學報：社會科學版，2014，(2)：74-81.

[7]胡洪彬.農村公共文化服務有效供給的現實困境與策略創新——基于社會資本理論的視角[J].重慶郵電大學學報：社會科學版，2012，(2)：69-73.

[8]李倩.社會治理視域下農村公共文化服務供給模式分析[J].農業經濟，2016，(10)：37-39.

[9]孫浩，朱宜放.公共文化服務供給中的農民需求表達研究[J].湖北工業大學學報，2012，(6)：9-12.