養老金雙軌制的改革

王博

【摘要】近年來，我國老齡化進程加快。養老金出sLA不敷出的現象，養老金制度迫切需要改革，養老金雙軌制的改革是其重要內容。養老金雙軌制的產生有其歷史原因，雙規制給我國的養老保險事業帶來了一系列的弊端，改革養老金雙軌制需要循循漸進。

【關鍵詞】養老金雙軌制 改革 民生

一、養老金雙軌制的概念

養老金雙軌制是指公務員和事業單位人員與企業退休職工實行兩套不同的養老保障制度。當中公務員和事業單位人員享受從計劃經濟時期延續而來的單位退休金制度，個人無需繳費，各級財政承擔退休人員的所有退休金，退休金替代率（退休金與退休前工資的比例）為90%；企業職工則參加與市場經濟體制相適應的社會養老保險制度，企業與個人共同繳費，由養老保險基金承擔退休職工的基本養老金，養老金替代率（養老金與社會平均工資的比例）為59.2%。

二、雙軌制從何而來

自20世紀80年代，由于國有企業的用工制度的改革需要，減輕企業的負擔，達成由單位保障到社會保障的變化，我國部分地區開始對社會保障制度進行改革，“福利依附性”最強的企業退休金制度順理成章地成為社會保障制度改革的前沿陣地。

10多年的摸索后，1997年我國國務院頒布的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號文件），統一了企業職工基本養老保險的制度模式，并將養老金替代率確定為58.5%，此后國發[2005]38號文件再將替代率調整為目前的59.2%。1993年公務員，事業單位人員的退休金替代率由百分之七十五提高到百分之九十，養老金雙軌制就此形成。今天仍然只有少數地區試點新型養老金制度，計劃經濟體制下的單位退休金制度仍在大部分地區的公務員和事業單位延續。

三、改革養老金雙軌制的必要性

“老者衣帛食肉，黎民不饑不寒，然而不王者，未之有也。”孟子在兩千多年前向戰國的君王宣傳自己“王道”的理念；歷史前進到今日，本屆中國政府屢次提出希望在任期內基本實現城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險兩項制度的全覆蓋。

新世紀，養老保險制度正不停地發展當中，財政性社保支出大幅增長。依據官方的統計數據，2012年中國的城鎮基本養老保險基金總收入達到16895億元，其中屬于征繳的收入為13956億元，屬于各級財政補貼的為2272億元，全年的基金總支出為12765億兀。

雖然收入大于支出，但是中國的養老保險制度依然面臨巨大的隱憂。當前我國的養老金制度處于轉變通道，就是由現收現付制度轉向個人基金積累制度的過程中，現收現付制度意味著同一個時期正在工作的一代人繳納的費用被用來支付已退休一代人的養老金，個人基金積累制度則是勞動者工作期間收入積累轉移到自身退休期間的養老金。

這個轉換過程常常存在著很多的缺陷，一方面是已經退休的“老人”并沒有在養老金上提供很大的付出卻在亨受當代人提供的養老資金。特別是我國曾經的國企欠賬過多；另一方面存在異地轉換不便，養老金回報低等等不利，導致正在工作的“新人”逃避繳納養老金，因此我國養老金繳納率偏低。多種因素共同作用之下，就形成了學者口中的“轉軌成本”，我國養老金個人賬戶大量被挪用到社會統籌賬戶，個人賬戶一直難以徹底做實，導致養老金“空帳”至少已經超過一萬億元。

四、如何改革養老金雙軌制

（一）逐步取消養老金雙軌制

養老保險制度必須要得到大力的改革，否則會進一步加劇我國的貧富差距。養老金的基本原則是人道主義和效率。為了構建人道主義底線，社會和經濟都將付出一定的代價，這的確是一個普遍的難題；從效率角度而言，養老金制度天然有無償轉移支付設計，在某種程度上的是需要由政府來承擔中間人的角色的，但是倘若個人在養老金賬戶上可以發揮更大作用，無疑會有利于養老金賬戶高效的運作。

因此，在我國當前養老金分配效率屢遇爭議和養老金的償付能力承受巨大的壓力的處境之下，筆者認為國家主導的基本養老保險比例不應該過于高。不管是個人的8%還是企業的20%，都應該予以適當的降低，合理的比例以維持基本的生活水準即可，機關事業單位人員應該和民眾一樣的水準，同時，除了基本保障，應該開發多種多樣的投資渠道，從而使公眾能夠自主地選擇企業年金、商業養老保險等等輔助的工具。

更為重要的是養老金雙軌制度應該逐步廢除，一方面這是為了建立公正公平的社會，另一方面是為了社會共同分攤轉軌成本，有利于彌補養老金成本；養老金缺口和國有企業的歷史欠賬密切相關，國家應當承擔轉軌的成本，當前或許正是國企利用分紅和股權反哺人民的大好時機。很多學者已有研究，例如依據德意志銀行的首席經濟學馬駿先生計算，倘若逐步把80%的國有股份劃撥到社保系統，并且在2020-2050年期間提高平均退休年齡7歲，將可以讓養老金賬戶累積結余持續約三十年，到2050年年度養老金收支也將會保持基本的平衡。

（二）“養老雙軌制”改革的思路與原則

當前由于我國公務員體制的形成和事業單位分類改革的推進，機關事業單位人員養老保險制度改革出現了非常好的契機。

什么時候改革“養老金雙軌制”是一個有關決心的問題，而如何改革則是一個有關技術性的問題。從改革的技術層面來看，在改革的過程中應該堅持以下的四項原則：

養老金制度改革應該和公務員與事業單位體制改革配套實施；應該以構建多層次養老保障體系的方式統一基本養老金替代率，并以發展職業年金方法滿足不同的群體多方面的保障需求；應該妥善解決好新老制度平穩過渡的問題，妥善解決“老人”、“中人”歷史欠債問題；應該統一和明確相關政策，如女干部與女職工法定退休年齡、基本養老金計發基數、待遇調整機制、各級財政為公務員和參照公務員管理的事業單位人員社會統籌賬戶的繳費責任、各級財政對本統籌層級基礎養老金的“兜底”責任等。

參考文獻：

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[2]王曉軍，喬楊.公務員養老金制度并軌改革的設計思路與精算評估[J].社會保障研究，2013.

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