職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)現(xiàn)實(shí)困境、改革路徑及現(xiàn)代治理研究

周桂瑾 俞 林 顧惠明

黨的十五大提出，社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)既包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也包括混合所有制經(jīng)濟(jì)所涉及的國有和集體經(jīng)濟(jì)部分。黨的十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步拓展延伸了混合所有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，提出混合所有制是涵蓋國有、集體及非公有資本等在內(nèi)相互交叉、融合持股的一種新型所有制形式。隨著混合所有制內(nèi)涵的不斷豐富和發(fā)展，該概念被應(yīng)用到職業(yè)教育領(lǐng)域。2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，其中明確提出要積極探索混合所有制職業(yè)院校，鼓勵(lì)社會(huì)力量以資本、技術(shù)、管理、知識等形式參與職業(yè)教育辦學(xué)，并同時(shí)享受相應(yīng)的權(quán)利。其后，教育部出臺(tái)的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2018年）》也指出鼓勵(lì)社會(huì)力量參與高職院校辦學(xué)[1]。由此可以發(fā)現(xiàn)，混合所有制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展前景光明，在其他領(lǐng)域包括職業(yè)教育領(lǐng)域也得到了較好的應(yīng)用。但職業(yè)教育領(lǐng)域混合所有制發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了體制機(jī)制等方面的瓶頸問題，需要進(jìn)一步厘清職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的相關(guān)問題，以期為國家更深層次推進(jìn)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)改革提供相應(yīng)的理論支撐。

一、職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

混合所有制職業(yè)院校作為一種新型的辦學(xué)模式[2]，在職業(yè)院校各相關(guān)利益主體高度不確定的情況下，是一種體制機(jī)制改革的創(chuàng)新過程。在此過程中，勢必會(huì)遇到各種各樣的困難，對職業(yè)教育領(lǐng)域更好地發(fā)展混合所有制有較強(qiáng)的制約作用，故需要加以明晰，才能有針對性地采取措施。

（一）職業(yè)院校混合所有制多元主體的疑惑與抵觸

對于地方政府而言，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)改革是一次全新的嘗試，地方政府希望通過進(jìn)行混合所有制改革調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的辦學(xué)積極性，希望通過改革引導(dǎo)社會(huì)力量對職業(yè)教育進(jìn)行實(shí)質(zhì)性投資，這樣不僅可以增加職業(yè)教育的辦學(xué)資金來源，還能從某種程度上減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但地方政府又會(huì)從另一個(gè)側(cè)面進(jìn)行思考，如果進(jìn)行混合所有制改革，社會(huì)資本的注入是否會(huì)影響職業(yè)院校國有資本的性質(zhì)，是否會(huì)導(dǎo)致職業(yè)院校國有資本變質(zhì)，進(jìn)而削弱或者喪失地方政府對職業(yè)院校的掌控，影響公辦職業(yè)院校教育的公益屬性和教育屬性；對于混合所有制辦學(xué)改革的探索主體，職業(yè)院校往往會(huì)擔(dān)心因外部環(huán)境而導(dǎo)致的極度不確定情況，開展混合所有制改革，會(huì)喪失地方政府對學(xué)校在財(cái)政撥款、項(xiàng)目申報(bào)、職工福利等方面的支持，擔(dān)心自身的管理權(quán)削弱，從而對多元主體混合所有制改革存有疑惑和抵觸。而對于民辦職業(yè)院校而言，也會(huì)擔(dān)心由于進(jìn)行混合所有制改革，原有的資本如果與國有資本混合，而被國有資本稀釋，進(jìn)而喪失原有的話語權(quán)，故也不敢輕舉妄動(dòng)；對于社會(huì)力量而言，投資職業(yè)院校進(jìn)行辦學(xué)，勢必會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)利益，而鑒于職業(yè)教育的公益屬性和教育屬性，其收益情況比較微薄，因而也對參與混合所有制改革存有疑惑和抵觸。

（二）職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)所涉法律法規(guī)的缺失與沖突

目前，我國在教育尤其在職業(yè)教育方面，已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，如《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等[3]，但這些文件對于職業(yè)教育推行混合所有制辦學(xué)改革均沒有相應(yīng)的表述，從而使得無論是行政機(jī)構(gòu)還是職業(yè)院校的研究者，在探究混合所有制改革時(shí)，都沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。此外，有關(guān)企業(yè)方面的法律法規(guī)《公司法》《合同法》也沒有對其參與職業(yè)教育混合所有制作相應(yīng)的表述。由此可見，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)顯然與推行職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)改革還不相適應(yīng)，如公辦職業(yè)院校吸納社會(huì)資本參與辦學(xué)后，就會(huì)與當(dāng)前適用于公辦職業(yè)院校的相關(guān)法律法規(guī)不相適應(yīng)，而對于民辦職業(yè)院校而言，會(huì)由于社會(huì)其他力量參與辦學(xué)，使得其因有國有資本的參與，又不符合《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)要求。由此，無論是公辦職業(yè)院校，還是民辦職業(yè)院校，都會(huì)處于兩難境地。當(dāng)前，彌補(bǔ)法律方面的缺失、化解法律方面的沖突和矛盾成為當(dāng)前職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)改革面臨的關(guān)鍵。

（三）職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)所涉產(chǎn)權(quán)方面的問題

職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)勢必會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)的交易和保護(hù)問題[4]。從職業(yè)院校角度思考，首先牽涉的就是產(chǎn)權(quán)的評估，由于實(shí)施混合所有制，就必須在混合之前對多元主體的可以轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的各方面要素進(jìn)行評估，在推進(jìn)混合所有制辦學(xué)進(jìn)程中，由于允許知識、技術(shù)、資本、管理等其他要素參與辦學(xué)，勢必會(huì)使得產(chǎn)權(quán)的評估復(fù)雜程度進(jìn)一步加大，更難以明晰產(chǎn)權(quán)的歸屬和份額。另外，既然涉及多元主體，就會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)的混合，在混合過程中就會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流通、變更和交易等行為，由于我國目前針對職業(yè)教育方面的準(zhǔn)入制度、交易規(guī)則及競爭秩序規(guī)則等尚不健全，使得產(chǎn)權(quán)混合過程中出現(xiàn)交易不暢、保護(hù)不易等情況，加大了產(chǎn)權(quán)融合的困難。從社會(huì)力量角度思考，投資者勢必會(huì)考慮自身投資要素產(chǎn)權(quán)問題，而我國法律法規(guī)對于社會(huì)力量參與辦學(xué)的權(quán)益保護(hù)、股權(quán)分配等都沒有嚴(yán)格的界定，使投資者的風(fēng)險(xiǎn)增大。

二、職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的改革路徑選擇與作用機(jī)理特征

（一）職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的改革路徑選擇

當(dāng)前，職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)主要以公辦職業(yè)院校引入社會(huì)力量為主，其混合模式主要有學(xué)校層面的大混合和二級學(xué)院層面的小混合，這是職業(yè)院校不斷提升辦學(xué)活力和質(zhì)量的新驅(qū)動(dòng)。職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的改革路徑主要可以分為四步走，即“混合方式選擇——法律框架構(gòu)建——運(yùn)行模式確定——產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)”。首先，從職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的混合方式選擇來看，各職業(yè)院校要從學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，對合作對象及其出資方式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行理性的選擇，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化設(shè)計(jì)，并最終實(shí)施混合所有制辦學(xué)。合作對象選擇時(shí)一般以行業(yè)影響力大、資本雄厚、合作意愿強(qiáng)烈、管理理念先進(jìn)的企業(yè)為主，然后再從學(xué)校戰(zhàn)略角度選擇合適的出資方式，一般選擇愿意為職業(yè)院校提供資金、設(shè)備、技術(shù)等的企業(yè)。雙方或多方通過友好協(xié)商，確定合適的產(chǎn)權(quán)組織結(jié)構(gòu)，以確保各方利益的有效達(dá)成。其次，從職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)法律框架構(gòu)建來看，法律框架的構(gòu)建主要以各方意義的實(shí)現(xiàn)為基本前提，遵循國家有關(guān)法律法規(guī)，通過協(xié)議、合同或章程的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確，以此來確保各方利益。再次，職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)運(yùn)行模式的確定來看，在這個(gè)階段主要應(yīng)關(guān)注混合所有制職業(yè)院校治理架構(gòu)以及治理機(jī)制的設(shè)計(jì)。為了更好地實(shí)現(xiàn)各方利益，要建立混合所有制職業(yè)院校的商業(yè)運(yùn)行模式和管理機(jī)制，建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制治理架構(gòu)，從校長層（總經(jīng)理）到中層職能部門管理者的選擇都要按董事會(huì)運(yùn)行模式開展。在治理架構(gòu)確定的基礎(chǔ)上，為了合理滿足各方的利益訴求，有必要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效的商業(yè)運(yùn)行模式，并為商業(yè)模式的運(yùn)行構(gòu)建合理合法的機(jī)制，以更好地實(shí)現(xiàn)各方權(quán)益。最后，從職業(yè)院校混合所有制產(chǎn)權(quán)交易規(guī)程的確定來看，董事會(huì)要健全產(chǎn)權(quán)交易的合理流動(dòng)渠道，包括增資、轉(zhuǎn)讓甚至退股等，以合約的形式予以固化，這樣既能確保職業(yè)院校資本的權(quán)益，同時(shí)又能滿足社會(huì)力量資本利益最大化的愿景。

（二）職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的作用機(jī)理特征

1.職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)要體現(xiàn)多元主體

多元主體特征是職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)改革的前提保障，職業(yè)院校混合所有制是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)的結(jié)果，是各種不同屬性資本并存的一種所有制形式，要充分體現(xiàn)各種資本相互融合、有機(jī)發(fā)展、共同受益的優(yōu)勢，通過引入社會(huì)資本，將資本、知識、技術(shù)、管理等要素通過股權(quán)結(jié)構(gòu)分配予以明確，進(jìn)而形成政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校等共贏的局面，締結(jié)利益共同體。政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校要相互包容、相互支持，并能充分意識到彼此的重要性，突破各方自身利益思維，真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育混合所有制多元化主體辦學(xué)。

2.職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)要確保產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰

職業(yè)院校要推進(jìn)混合所有制辦學(xué)，明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)。職業(yè)教育領(lǐng)域，多元主體通過各自的優(yōu)勢資源參與職業(yè)教育辦學(xué)，由此需要對多元主體投資要素進(jìn)行股權(quán)分配，構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)變更等體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)是所有制改革的核心和本質(zhì)，在職業(yè)教育領(lǐng)域只有構(gòu)建了歸屬確定、權(quán)責(zé)清晰、流轉(zhuǎn)通暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，才能確保混合所有制職業(yè)教育改革的正常運(yùn)行。職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)最根本的特征是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，因此要構(gòu)建涵蓋國有資本、集體資本及其他資本在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并輔以合理的制度設(shè)計(jì)。因此，無論對于政府、職業(yè)院校，還是社會(huì)力量，想要使混合所有制辦學(xué)順利開展，必須要根植于合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制度安排，否則混合所有制職業(yè)教育辦學(xué)就難以確保質(zhì)量，甚至可能導(dǎo)致各方之間產(chǎn)生矛盾。

3.職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)要彰顯資本關(guān)聯(lián)

職業(yè)院校要推進(jìn)混合所有制辦學(xué)，多元主體各方要彰顯資本關(guān)聯(lián)，這是推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的驅(qū)動(dòng)力。混合所有制辦學(xué)過程，其實(shí)就是對共有資本與社會(huì)資本相互之間利益關(guān)系重新調(diào)整和分配的過程，通過調(diào)整使之有序化。多年來，無論是政府還是職業(yè)院校，都對校企合作異常關(guān)注，但絕大多數(shù)校企合作都依賴于學(xué)校教師的人脈，缺乏相應(yīng)的制度性安排，導(dǎo)致整體效果較差。原因主要是行業(yè)企業(yè)不愿意參與職業(yè)教育辦學(xué)，不愿意投入相應(yīng)的資本舉辦職業(yè)教育，從而沒有能夠與政府、職業(yè)院校形成有效的資本聯(lián)動(dòng)紐帶。資本聯(lián)動(dòng)紐帶是多元主體形成“利益共同體”的最有效形式，只有通過各方資本的融合，各方才會(huì)關(guān)注資本的收益情況，從而花很多精力用于職業(yè)教育辦學(xué)，以保證利益。國家倡導(dǎo)職業(yè)教育推進(jìn)混合所有制，就是要引導(dǎo)多元主體構(gòu)建起以產(chǎn)權(quán)、利益為紐帶的關(guān)系，使各方的產(chǎn)權(quán)相互滲透，形成利益共同體。

三、構(gòu)建“校企發(fā)展命運(yùn)共同體”促進(jìn)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)

（一）“校企發(fā)展命運(yùn)共同體”構(gòu)建

職業(yè)教育實(shí)施混合所有制改革，就是想讓職業(yè)院校、學(xué)生、行業(yè)企業(yè)和家長能夠從改革中享受紅利，得到實(shí)惠，且紅利的獲取應(yīng)當(dāng)貫穿于職業(yè)教育的全過程。為此，就需要政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)等通過以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)分配、股權(quán)結(jié)構(gòu)為指導(dǎo)，構(gòu)建多元主體的“校企發(fā)展命運(yùn)共同體”[5]，以各利益主體間的深層資本關(guān)系為紐帶，以利益獲取為目標(biāo)，來激發(fā)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的活力，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的積極性和主動(dòng)性。在命運(yùn)共同體構(gòu)建過程中，董事會(huì)要想方設(shè)法從總量上擴(kuò)大改革的紅利，即使分配的比例保持不變，也能讓各利益相關(guān)主體都能從中實(shí)現(xiàn)收益，真正通過產(chǎn)教深度融合實(shí)現(xiàn)聚合效應(yīng)，確保職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效率，見圖1。

圖1 職業(yè)院校多元主體混合所有制“校企發(fā)展命運(yùn)共同體”示意圖

（二）職業(yè)院校混合所有制“校企發(fā)展命運(yùn)共同體”共同治理的實(shí)現(xiàn)

職業(yè)院校開展混合所有制辦學(xué)后，其關(guān)鍵在于混合的學(xué)校治理問題，盡管我們提出了“校企發(fā)展命運(yùn)共同體”治理思路，但要切實(shí)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還需要從以下兩方面開展工作：

1.混合所有制參與主體應(yīng)共同參與，并進(jìn)一步明確辦學(xué)目標(biāo)

職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)主體達(dá)成協(xié)議后，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注混合后的治理問題，并以實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)為治理的方向。混合所有制辦學(xué)應(yīng)以提升人才培養(yǎng)質(zhì)量為主要目標(biāo)，而不是為了各主體的經(jīng)濟(jì)利益最大化，這樣才能確保混合所有制職業(yè)院校適應(yīng)激烈的市場環(huán)境，為社會(huì)培養(yǎng)合格的技術(shù)技能人才。要做到這一點(diǎn)，混合所有制各主體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以教學(xué)為中心，結(jié)合市場需求進(jìn)行專業(yè)設(shè)置和專業(yè)建設(shè)，并將其納入學(xué)校發(fā)展規(guī)劃中。在職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)過程中，為了實(shí)現(xiàn)校企發(fā)展共同體的預(yù)期目標(biāo)，走向校企共同治理，需要參與混合所有制的各利益相關(guān)主體能積極參與學(xué)校的各項(xiàng)管理活動(dòng)，且共同參與治理也是混合所有制職業(yè)院校達(dá)到治理主體多元化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，只有各個(gè)主體積極參與治理，才能更好地達(dá)成辦學(xué)目標(biāo)的要求。

2.混合所有制職業(yè)院校應(yīng)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，完善治理機(jī)制

職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)想要實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，就需要參與混合所有制職業(yè)院校運(yùn)行的各利益相關(guān)主體積極參與學(xué)校治理，且須構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)框架。課題組在研究過程中，提出運(yùn)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制進(jìn)行混合所有制辦學(xué)治理。首先要求混合所有制職業(yè)院校要進(jìn)一步明確董事會(huì)的人員組成結(jié)構(gòu)，包括學(xué)校運(yùn)行的校內(nèi)校外各利益相關(guān)主體，學(xué)校內(nèi)部包括校長、學(xué)生、教師等代表，學(xué)校外部包括政府、企業(yè)、行業(yè)及其他股東等代表，這些主體中學(xué)校、企業(yè)、學(xué)生、教師等是核心主體，混合所有制職業(yè)院校的運(yùn)行結(jié)果對于他們而言非常重要，關(guān)系到他們的切身利益，因此這幾方面主體應(yīng)當(dāng)占較大比重。在明確治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，需要有效處理好董事會(huì)與校長間的權(quán)力制衡關(guān)系，這一點(diǎn)對于混合所有制職業(yè)院校的運(yùn)行至關(guān)重要。與企業(yè)運(yùn)行相似，董事會(huì)是決策層，校長是決策執(zhí)行者，同時(shí)也是學(xué)校的真正操作運(yùn)行者，因此，要能更好地發(fā)揮董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的作用，校長應(yīng)當(dāng)是董事會(huì)主要成員之一，董事會(huì)在進(jìn)行決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分與校長進(jìn)行溝通，這樣才能有助于校長在學(xué)校實(shí)際管理過程中，切實(shí)貫徹落實(shí)董事會(huì)的決策方案，并加以較好地實(shí)施。混合所有制職業(yè)院校還應(yīng)當(dāng)為學(xué)校的健康發(fā)展構(gòu)建完善的監(jiān)控體系，學(xué)校可以通過設(shè)置教工代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織，監(jiān)督學(xué)校的正常運(yùn)行，確保各利益主體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。混合所有制職業(yè)院校還可以通過股權(quán)改革，充分調(diào)動(dòng)股東們的積極性。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對校長的監(jiān)督，以防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，要構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)防機(jī)制，構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，確保校長及其他重要股東能合理合法地運(yùn)用權(quán)力，確保學(xué)校正常運(yùn)行。