如何應(yīng)對(duì)行政處罰中面臨的訴訟風(fēng)險(xiǎn)

奮軍

近年來(lái)，隨著行政訴訟立案登記制度的實(shí)施，極大地降低了行政訴訟立案的門(mén)檻，涉及公安機(jī)關(guān)行政處罰的行政訴訟案件呈較快增長(zhǎng)趨勢(shì)，派出所民警執(zhí)法環(huán)節(jié)稍有紕漏，可能就會(huì)面臨巨大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。民警只有規(guī)范執(zhí)法行為，其作出的行政處罰才能直面司法審查的考驗(yàn)。

一、派出所民警在行政處罰中面臨的訴訟風(fēng)險(xiǎn)分析

治安案件從受理、調(diào)查取證、告知到作出處罰決定、送達(dá)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的法律規(guī)定。公安機(jī)關(guān)若違反法律規(guī)定進(jìn)行處罰，一旦當(dāng)事人提起行政訴訟，訴訟的風(fēng)險(xiǎn)十分巨大。

1.違反法定程序?qū)е碌脑V訟風(fēng)險(xiǎn)

一些民警在辦案中只注重案件的處理結(jié)果而忽視辦案程序?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行處罰，就加大了案件的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。如《行政處罰法》第三條規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效。《行政處罰法》第四十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依本法規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立。民警在辦案中沒(méi)有說(shuō)明理由或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯以及超越辦案期限等程序性事項(xiàng)將會(huì)導(dǎo)致行政處罰決定不成立或無(wú)效的法律后果。

2.行政處罰決定證據(jù)不足導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)

按照證據(jù)裁判主義的基本要求，無(wú)證據(jù)即無(wú)事實(shí)。認(rèn)定事實(shí)必須以證據(jù)為依據(jù)。沒(méi)有證據(jù)，或有證據(jù)但證據(jù)不充分的情況下，民警是不能認(rèn)定事實(shí)的。以某派出所辦理的一起毆打他人案件為例。2017年5月6日，閆某與趙某因地上澆水之事發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后互毆。閆某受傷后立即在醫(yī)院進(jìn)行救治，經(jīng)檢查面部為皮外傷，趙某案發(fā)后半武漢月才到醫(yī)院檢查，醫(yī)生診斷為耳膜穿孔。對(duì)于閆某的傷情，系趙某引發(fā)，證據(jù)鏈完整。而對(duì)于趙某的傷情，盡管在案證據(jù)、當(dāng)事人筆錄以及證人證言都證明閆某打了趙某的耳光，但趙某的耳膜穿孔的傷情認(rèn)定為閆某所致就顯得證據(jù)不足，因?yàn)橼w某在案發(fā)后半個(gè)月內(nèi)沒(méi)有任何就診記錄，無(wú)法排除二次傷害的可能性。某縣公安局依據(jù)《治安管理處罰法》第四十三條的規(guī)定，分別對(duì)趙某和閆某處以拘留七日，罰款五百元的處罰。后閆某不服，提起行政訴訟，本案公安機(jī)關(guān)一審敗訴，其原因就在于忽視了認(rèn)定案件事實(shí)對(duì)證據(jù)的要求。

3.案件定性不準(zhǔn)、法律適用錯(cuò)誤導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)

治安行政案件的定性必須根據(jù)行為人的違法事實(shí)和違法的目的，按照主客觀相一致的歸責(zé)原則進(jìn)行認(rèn)定。執(zhí)法實(shí)務(wù)中，片面地主觀歸責(zé)或客觀歸責(zé)都可能會(huì)導(dǎo)致案件適用法律的錯(cuò)誤。2016年5月13日，何某（女）在某購(gòu)物廣場(chǎng)購(gòu)物時(shí)與店主程某（女）因瑣事發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，進(jìn)而雙方發(fā)生肢體沖突。在何某與程某相互推搡的過(guò)程中，程某之子柴某（2001年6月20日生，學(xué)生）趕到后撕扯何某致何某仰面躺在地上昏迷。被害人何某被送往醫(yī)院后自述已經(jīng)懷孕一月有余，后自行流產(chǎn)。2016年7月10日，某公安局以柴某毆打孕婦為由，根據(jù)《治安管理處罰法》第四十三條第二款的規(guī)定對(duì)柴某處以拘留十日（不執(zhí)行）罰款五百元的處罰。柴某不服提起行政訴訟，當(dāng)?shù)毓簿忠粚彅≡V。之所以敗訴就在于對(duì)柴某而言按照主客觀相一致的歸責(zé)原則應(yīng)適用《治安管理處罰法》第四十三條第一款進(jìn)行處罰，如若適用第二款則屬于法律適用錯(cuò)誤。因?yàn)楸缓θ讼翟袐D的客觀情形行為人無(wú)法認(rèn)知，法律不能強(qiáng)人所難。

4.行政處罰顯失公平導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)

行政行為既要堅(jiān)持合法原則，也要堅(jiān)持合理原則。公安機(jī)關(guān)在行政處罰中要結(jié)合行為人違法的性質(zhì)、情節(jié)、被害人過(guò)錯(cuò)、主觀惡性、違法后果等綜合考慮，按照比例原則做到過(guò)罰相當(dāng)，才能體現(xiàn)行政處罰行為的合理性，體現(xiàn)公平正義。如果輕行為重罰、重行為輕罰、同樣行為不同罰，可能就會(huì)損壞公平正義的底線，作出的行政處罰決定當(dāng)事人難以接受，從而產(chǎn)生行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。行政訴訟涉及復(fù)雜的法律程序，面臨諸多不確定的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)要采取有效措施，才能降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層派出所降低行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)辦案流程控制，嚴(yán)格依照法定程序辦案

公安機(jī)關(guān)在辦理案件中程序瑕疵或程序違法的風(fēng)險(xiǎn)是一種可控的風(fēng)險(xiǎn)，基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)辦案流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)，對(duì)于因程序違法帶來(lái)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)是可以避免的。嚴(yán)格按照《治安管理處罰法》以及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在盤(pán)問(wèn)、傳喚、告知、法律文書(shū)送達(dá)、辦案期限等方面加強(qiáng)流程控制，重視程序的價(jià)值，就可以極大降低因程序違法或超越辦案期限導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

2.充分發(fā)揮治安調(diào)解在治安案件結(jié)案中的作用

治安調(diào)解是治安案件結(jié)案的方式之一。對(duì)于辦案實(shí)務(wù)中取證困難的案件，在事實(shí)無(wú)法查清的情況下，通過(guò)說(shuō)服教育的方式調(diào)解結(jié)案不失為降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)的一種辦法。尤其是在涉及家事糾紛的治安案件中，很多案件缺乏證人證言，尋找其他證據(jù)也十分困難，往往“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”。民警借助司法所、村委會(huì)等機(jī)構(gòu)的力量調(diào)解處理，就可以有效地化解矛盾，降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

3.嚴(yán)格依照證據(jù)規(guī)則作出行政處罰，證據(jù)不足或不充分的情況下應(yīng)作出不予處罰的決定

對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，行政處罰決定具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)。行政處罰決定與法院的審判活動(dòng)具有極大的相似性。法官的裁判要建立在證據(jù)確實(shí)充分的基礎(chǔ)上，如若證據(jù)不足，在刑事審判中根據(jù)疑罪從無(wú)原則應(yīng)判決被告人無(wú)罪，在民事訴訟中判決則會(huì)駁回原告的訴訟請(qǐng)求。公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)同樣可能面臨證據(jù)不足的問(wèn)題，在此情況下，按照《治安管理處罰法》第九十五條第（二）項(xiàng)做出不予處罰決定是合情合理的，而且可以降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

4.辦案中要有訴訟意識(shí)，及時(shí)固定證據(jù)

證據(jù)是訴訟的核心。《行政訴訟法》第三十五條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)。”在行政訴訟中作為被告的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循“先取證、后裁決”的順序原則，盡可能地保障行政處罰決定建立在事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的基礎(chǔ)上，不能等到行政訴訟階段再去收集證據(jù)來(lái)證明行政行為認(rèn)定事實(shí)客觀準(zhǔn)確。辦案人員要樹(shù)立訴訟意識(shí)，在辦案過(guò)程中要盡可能全面及時(shí)地收集和固定行政處罰決定所依據(jù)的事實(shí)方面和程序方面的證據(jù)，才能降低行政訴訟中的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。這就要求：

第一，收集證據(jù)要全面。如在毆打他人造成輕微傷害的案件中，除及時(shí)獲取在場(chǎng)的證人證言外，當(dāng)事人有醫(yī)療行為的，要對(duì)主治醫(yī)生進(jìn)行調(diào)查取證，以進(jìn)一步確定傷害程度，把握行為后果。

第二，收集證據(jù)要及時(shí)。在一些公共場(chǎng)所發(fā)生的打架斗毆案件、故意毀損財(cái)物案件，由于圍觀人員的偶合性以及證人證言本身會(huì)因時(shí)間的推移導(dǎo)致記憶的模糊性，如不及時(shí)取證，可能就會(huì)錯(cuò)失時(shí)機(jī)，為案件處理帶來(lái)極大的被動(dòng)。

第三，注重固定程序性事項(xiàng)的證據(jù)。在行政處罰決定中，涉及許多程序性事項(xiàng)，如鑒定意見(jiàn)告知、行政處罰告知、扣押證據(jù)、處罰決定書(shū)的送達(dá)等，民警要通過(guò)錄音、錄像或筆錄等形式及時(shí)固定證據(jù)，否則會(huì)面臨舉證不能的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。