國有企業做強做優做大的過程 必然是和民營企業合作的過程

《國企管理》：國有企業做強做優做大，包括怎樣的內涵？

陳小洪：中央提出國有企業做強做優做大，首先是明確了中國國企改革的方向，是發展國有經濟，不是全盤私有化。政策上如何支持國企做強做優做大？兩個關鍵性的認識或者說政策是：兩個“毫不動搖”，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展；明確混合所有制是基本的經濟制度。這就表明，國企做強做優做大的過程應該是與民企平等合作和平等競爭的過程；做強做優做大的國企以后將主要是混合所有制或者股份制的國企，不是現在的一提國企就是指國有控股企業。

另一個重要意思是，國有企業應該、也可能做強做優做大。一個企業應該爭取做強做優做大，企業CEO不這樣想，就別當CEO了。中國缺乏經濟發展的商業組織資源，國企是重要的組織資源，很寶貴，需要的是通過改革提高其價值和效率，即需要做強做優做大。各種企業的發展和國企改革使國企從八十年代初占工業的80%降到現在的20%，存在的國企大多在國民經濟的重要領域，企業行業地位重要，做強做優做大有可能，還能對行業發展有推動意義。如鋼鐵業，國企產值只占行業30%弱，但行業領頭羊還是寶鋼這樣的國企，對行業發展有示范引領作用。現在的國企主要指國有控股企業，以后國有相對控股甚至參股企業，或者叫國家出資企業越來越多。國家出資企業是《國資法》明確的法律概念，包括國有獨資、國有控股、國有相對控股及參股企業。按國企管理體制改革方向未來以“管資本”為主，以后要重視的是國家出資企業的國有資本監管。企業做強做優做大將更多地變成國家出資企業的做強做優做大，或者說國有資本的做強做優做大。這些年國有企業的發展業績已經證明，只要堅持改革，國企是有可能做強做優做大的。

國企做強做優做大是否會限制民企的發展。從基本政策層面看應該不會。國企做強做優做大應該是和民企共同發展的過程。事實已經證明，這些年國企發展了，民企發展更快，所以國企比重是不斷下降的。在一些新領域，民企發展更有優勢，國企有優勢的領域是國企有較好基礎的領域。隨著改革深入，特別是真正解決好國企民企平等競爭和交易、行政壟斷行業體制改革等問題后，民企會有更大發展空間，國企的改革發展會給民企提供更大發展空間。

《國企管理》：國有企業和民營企業，如何實現共同發展？

陳小洪：國企做強做優做大的過程必然是和民企合作的過程。因為在國民經濟中的份額，民企已經大于國企，國企不和民企合作不可能做強做優做大。國企和民企合作主要有兩個層面，一是資本層面合作，現在很大一部分國企已是上市公司，或是合資企業，與私人和民企在資本層面已有合作。二是除了資本合作，國企和民企有廣泛的業務合作。

國企和民企合作成功案例非常多，我幾年前曾經調查過的中建材等8家央企與民企合作的情況。中建材是調查的央企之一。2005年到2010年，中建材收入成長5倍。為什么中建材成長這么快？除公司適逢中國快速成長期等因素外，和民企及民企投資者的合作亦是重要因素。

中建材和民企的合作是多方面的。一是將民企作為主要的客戶或采購方。二是向民企提供技術服務。中建材有13家中國建材行業一流的科研、設計、檢測等技術機構，在建材領域技術競爭力很強，向眾多民營企業提供技術、信息、市場開發等多種技術服務，很受民企歡迎，自身也得到很好的發展。三是資本層面的合作。中建材集團下多家上市公司，很多投資者都是民企和個人投資者（有的通過機構投資者）。中建材還和許多民營企業及個人在業務和資本層面進行合作，如用合并、合資、股權投資等方式共同發展。

國有企業做強做優做大的過程必然是和民營企業合作的過程。這要從兩個層面看，首先是從資本層面看，現在很大一部分國有企業已經是上市公司，或者是合資企業及合作企業。其次是除了資本合作，國有企業和其他類型的企業也有業務上的合作。

中建材的例子說明，國有企業和民營企業的關系，合作或融合是一個重要或基本趨勢。現在我們有70%的經濟體是非國有經濟，在工業當中，按產值計算，80%都是非國有經濟體創造的，按稅收，國有企業要高一點。國有企業要做得好，必然要和民營企業合作。

2005年到2010年，中建材收入成長5倍，為什么這么快？和民企合作是重要因素：一是將民企作為主要的客戶或采購方；二是向民企提供技術服務；三是資本層面的合作。中建材集團下多家上市公司，很多投資者都是民企和個人投資者。

《國企管理》：混合所有制改革目前推進情況如何？

陳小洪：十八屆三中全會以后“混改”的進展，我的看法是進展比預期慢，但已取得重要進展。標志之一是，從三中全會的明確方向思路型的國企改革框架方案，到2015年8月中央出臺國有企業改革指導意見及配套改革文件、明確相應分工，國企改革從思想設計階段進到了工程設計階段，進入到了能真正設計可操作、可落地的方案的階段。

明確了改革方向，為什么改革實施方案還出臺這么慢。原因是從明確方向到設計實施方案或者說實施工程，還要從中國國情出發，進行針對性的實施設計。舉個例，劃轉國有資本給社保基金的改革，是三中全會文件已經明確的方向，但怎么實施就有不同看法。中央也不可能下命令就劃轉了。原因是中國非金融類大型國企的產權、資產結構和國外不同，是母公司國有獨資、部分子公司上市的結構，一些母公司還抵押上市公司股權借債發展，與國外大公司及大型國企改革后的母公司上市、子公司獨資的結構是相反的、差異很大；即使明確了要劃轉，僅從母公司還是上市子公司劃轉、劃轉多少、如何管理，由于對企業及其利益相關者影響的很大差異，看法都不同；而這些問題，在開始明確改革方向時并沒有討論太多。2015年8月的中央文件進了一步，不僅明確要劃轉，還明確了國企分類、鼓勵國企整體上市乃至集團整體上市等相關的政策。這就為設計可實施的方案創造了重要條件。2017年11月實施方案（國發【2017】49號文）出臺了，明確從完成改制的集團公司層面劃轉國有資本給社保基金，先只劃10%，2017年開始試點。這個方案，步子比預期不算大，但進步重大，既完成了劃轉任務、改變了國企母公司國有獨資的股權結構，又不影響現有的集團產權和資產架構，還為將來集團整體“混改”創造了條件。

標志之二是國企改革正在實施推進。一是包括企業分類、兩類公司（即投資和資產運作公司）試點、國企治理結構改革試點、職工持股試點等改革試點都在推進。二是大型央企內部結合戰略將資產分類裝入上市公司內部的調整改革推進較快，這本身就是“混改”，而且為集團整體的產權結構改革創造了條件。這些企業很多不是試點企業，但都按中央明確的“混改”的重要方式是整體上市的政策精神推進集團內部按業務分類的整體上市。三是2017年下半年出臺了三項改革措施，即60余家央企都實行母公司改制、社保基金持股、聯通混改。前兩項措施為集團的整體“混改”從頂層創造了條件。而聯通的“混改”更是國企改革與行業改革結合的重要突破。四是國家在用混合所有制方法推進發展方面還進行了許多其它的探索，如國家成立財政與企業共同出資的集成電路產業發展基金，大部分資金主要投給有基礎的民企和混合所有制企業。

《國企管理》：如何看待所謂“‘國進民退的擔憂”？

陳小洪：正如肖亞慶主任在兩會“部長通道”上所說：“‘國進民退這個講法本身，不論是從邏輯關系和實踐結果看，都不太正確，我自己沒有這個擔憂。”

國家政策基本上是一貫的，既沒有“國退民進”，也沒有“國進民退”的觀點。1997年黨的十五大決議，強調國企改革要“抓大放小”，媒體出現“國退民進”的說法。這不是中央的說法，中央還強調國有經濟要在關鍵領域布局，有控制力。后來又出現幾次“國進民退”說法，與“國退民進”一樣，也是媒體語言，不是國家政策。

但是客觀地說，媒體說或者擔心會“國進民退”，也有些理由，主要是2003年以后發生過一些事，對民企有傷害，民間有意見，媒體相應也有反映。據我觀察，這些事，影響比較大的主要有2003年國家處理了違規投資的“鐵本事件”后有些省搞了些限制民企發展的措施，如強調國有控股要民企退出已經投資的領域或者合資項目；2007年到2009年期間，為整治小煤礦違規開采發生了國有大煤礦收購民營煤礦引起民企抗議，一些省為加快地方經濟發展對大型國企招商甚至為此收回已給民企的資源等；一些“混改”企業或者國企出售給民企后，由于多種原因私人股份或者投資被沒收或被趕出去；民營企業招商投資后被“關門打狗”但無處訴苦。

出現上述問題，影響因素很多。但我認為主要是由一些片面甚至錯誤的認識所造成的。這些錯誤認識包括：地方政府將國企作為治理環境、控制投資的工具，煤礦問題就有這個因素；基礎服務和設施領域行業改革及監管與放開準入不配套，帶來進入的民企最后因為政策不配套不得不退出，這種情況前些年許多地方都出現過；對民企參與國企改革出現的問題缺乏歷史的客觀分析，簡單化地處理存在瑕疵但能夠補救完善的問題，這種情況前些年許多地方也都出現過；有關法規不健全。復雜的情況、認識和政策偏差，加上對民企不放心的思想，甚至有紅眼病，民間和媒體就產生了國家會不會搞“國進民退”的疑問。

政府沒有“國進民退”的政策，而且很重視民間反映，甚至往往發生一些影響較大的侵犯民企利益的事，政府就會出臺一次或者重申一次鼓勵民企發展，但由于根本性的認識沒有搞對，問題往往又會以其它方式出現。

《國企管理》：為什么會有對國企民企關系的雜音出現？

陳小洪：國家政策是越來越開放的，越來越主張共同發展，而且越來越深入、推進改革和發展。為什么民企現在還擔心這個問題。我認為有幾個因素。

一是如前所述還是不理解中央強調國企做大做強的意義和內涵。二是這幾年因環境治理等原因政府做了些行政強制性過強，甚至直接使民企的私人及財產直接受損失的事，但沒有必要的溝通和補償，事后也不公開有關信息，各種流言在在媒體和口頭廣泛傳播。三是“依法治國”不到位。現在有些工作的推進只講考核，不講法治，甚至不講科學。正確的事用不正確的方法，將“對上負責與對下負責相對立”，只要能完成考核指標，違反物權法及現有法規也敢做。這些做法對民企負面影響更大，民企如果對政府“依法治國”的承諾都有質疑的話，即使再說國企民企平等、不搞“國進民退”，民企的信任也會打折。

《國企管理》：對國企民企合作共贏，您還有哪些建議？

陳小洪：解決這些問題需要各個方面的努力。從企業層面看，國企民企都要提高認識，搞清楚黨的政策是兩個“毫不動搖”，要按在商言商、平等合作和競爭原則理順國企民企關系。企業層面，總體地看，體量大的國企的責任更大。過去確實有些大國企一到地方就大要資源，甚至已給別人的資源也要無理收回；大國企，特別是壟斷行業不按期給供應商付款的情況也不少。其實一些大民企也有這些問題，但是國企出現這樣的問題，人們就認為是政策問題。

政策層面需要做更多的工作。首先，政治上要堅持兩個“毫不動搖”和市場機制原則，調動民企和個人的積極性。第二，要按“依法治國”原則進一步改進、理順有關法制。不僅要重新審查民企和私人財產受到侵犯的案子，編成匯編廣而告之，還要在法律規定和執行體系進行改革。本世紀以來，包括近些年，不當侵犯民企和私人財產的主要理由不是產權交易中的問題，而是以治理環境、發展公共設施等公益利益為理由。解決這些問題，一是要按與物權法協調原則評估、改進已有的經濟行政法規，二是國家或者地方出臺有關經濟行政法規及采取涉及民企和私人財產的措施時必須經過法律評估乃至立法機構的批準。第三，與行業體制有關的改革要在規則修改、經濟利益關系調整方面加大研究深度和改革力度。如一些網絡型產業改革，合理聯通問題不解決，民企進去就可能被困住。第四，不要用運動方式搞經濟。搞經濟工作，就會有任務布置、檢查、考核。正常的工作和搞運動的區別，就是前者做決定時講科學民主，重視反饋，能實事求是調整具體指標，盡可能利用市場機制，尊重歷史和私人權益。而后者做決定和建議往往重上不重下；不重視反饋、市場機制、科學性；任務指標指令性，而且能加不能減；不尊重私人權益和歷史。過去出現的問題，包括搞改革、搞治理，往往都與運動式工作方法有關，雖然也可能有工作推進快的好處，但也會帶來新的問題。第五，要讓民企有說話訴求渠道，目前這方面有通路不夠暢的問題，容易誤導決策層。