加大節水灌溉設備購置與使用財政補貼的思考

付 健，卞 磊

(1.水利部發展研究中心，北京 100038；2.湖北省水利水電規劃勘測設計院，武漢 430064)

近年來，黨和國家高度重視節水灌溉，把節水灌溉作為一項革命性措施來抓，節水灌溉取得一定發展[1]，相關節水灌溉設備運用日益廣泛。截至2013年底，全國有效灌溉面積達到0.635 億hm2，其中高效節水灌溉面積0.143 億hm2，約占有效灌溉面積的22%。滴灌、噴灌等節水灌溉設備具有一次性購置投入大、日常消耗性材料購置與設備零件更換費用較高的特點，在現有農村經濟條件下和現有農業經營規模的基礎上，政府保障國家水安全和糧食安全、實現“節能減排”和農民減負增收的目的不完全一致，政府需要承擔起更多的投入責任。但目前財政補貼的范圍和力度尚不能滿足節水灌溉發展的需求。2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》提出“擴大節水、抗旱設備補貼范圍”，2015年中央一號文件提出“擴大節水灌溉設備購置補貼范圍”，本文針對加大節水灌溉設備購置與使用的財政補貼支持進行了思考。

1 節水灌溉設備購置與使用財政補貼政策及實施現狀

近年來，我國通過大中型灌區節水改造、小型農田水利工程重點縣建設、東北節水增糧行動等項目的實施，大力發展節水灌溉，還將節水灌溉設備納入了農機購置補貼范圍，發揮了促進節水灌溉設備推廣應用的積極作用。對于節水灌溉設備使用，部分地區根據發展高效節水灌溉的需要和自身財政實力采取了相應的獎補措施。

1.1 國家及地方實施了農機購置補貼政策，納入了部分節水灌溉設備

為調動農民種糧積極性、保護和提高糧食生產能力，2004年我國開始實施農機購置補貼政策，由國家對購置和更新大型農機具的農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機作業服務組織給予一定補貼。政策實施十幾年來，中央補貼資金規模連年增加，從最初的0.7 億萬元上升到2014年的237.5 億元，2015年資金規模與2014年基本持平(具體見表1)，有力提高了農業裝備水平，促進了農業發展方式轉變和農牧民減負增收[2-4]，取得了利工利農、一舉多效的好效果。節水灌溉設備是增強農業綜合生產能力的重要農業機械設備，是農機購置補貼的重要對象。每年《農業機械購置補貼實施指導意見》確定中央財政資金補貼機具種類范圍，其中節水灌溉設備包含在排灌機械類別(2015年度具體分類見表2)中。各省(市、自治區)每年結合本地情況，在國家確定品目中，選擇部分農業生產急需、農民需求量大的品目納入中央財政補貼機具種類范圍，并進行細化分檔，如新疆將灌溉用過濾器劃分了47個分檔。近年來，不少節水灌溉設備購置者享受了相應的財政補貼。

1.2 部分地區以節水灌溉作業補貼和耗材購置補貼的方式開展了節水灌溉設備使用補貼

表1 2004-2015年中央財政農機補貼資金規模1

注：數據來源財政部網站。

表2 納入2015年農機補貼的排灌機械分類

發展高效節水灌溉是解決內蒙古鄂爾多斯市水資源短缺問題，提升水資源對經濟社會發展支撐作用，促進經濟社會發展轉型的唯一出路，因此，該市結合水權轉換項目的實施，以“以獎代補”的方式在黃河南岸灌區實行了節水灌溉補貼，切實提高了農民的節水積極性。具體獎補標準為滴灌、噴灌、畦田改造每公頃每年獎勵分別為375元、225元、120 元，滴灌帶更新每公頃每年補貼1 200元，水權受讓地所需資金由當地旗(區)財政承擔，水權出讓方所需資金由市財政承擔。實際上，前者為節水灌溉作業補貼，后者為節水灌溉耗材購置補貼，均為提高節水灌溉設備使用率而實施的補貼政策。

2 現行節水灌溉設備購置與使用財政補貼政策存在的問題

盡管國家及地方實施了一系列以農機補貼為重點的促進節水灌溉設備購置與使用的補貼政策，但由于我國高效節水灌溉發展起步較晚，且節水灌溉設備僅是農機設備中的一小類，設備購置補貼的范圍和力度還不夠，設備使用的補貼政策還很缺乏，不能滿足節水灌溉發展的實際需求。

2.1 農機購置補貼政策中對于節水灌溉設備購置補貼的范圍和力度不夠

中央財政設立農機購置補貼專項資金以來，農機補貼政策已經成為引導農民購機選擇、優化農機裝備結構的風向標。2004-2014年，中央財政安排資金962.2 億元，帶動了地方和農民投入2 735.9 億元，補貼購置各類農機具2 867.2萬臺(套)。但是，由于對節水灌溉設備購置補貼的范圍和力度不夠，財政補貼引導、帶動購機者投資節水灌溉設備的作用還遠遠沒有發揮。如天津市武清區是全國第3批小型農田水利重點縣和全國100個高效節水灌溉試點縣，2012年度使用農機補貼資金2 280.508 萬元，但用于補貼“噴灌機械設備”小類的資金為0；2013年度有3 285臺(套)農機享受補貼，但“噴灌機械設備”小類僅有2臺。其他地區情況也類似。具體表現在以下3個方面。

(1)補貼設備類型不全面。一方面，納入補貼設備品目不全、細化分檔較少，許多地方的補貼類型缺少微灌、灌溉用過濾器等品目的細化分檔；另一方面，與節水灌溉有關的測控設備、施肥設備、輸水管材及管件以及各種附屬設備并未納入其中。

(2)補貼標準偏低，農民購置節水灌溉設備的負擔仍然較重。一方面，中央財政補貼標準偏低。對于納入補貼目錄的節水灌溉設備，中央財政補貼標準與其他農機設備補貼標準一樣，為不超過此檔產品在本省域近3 a平均銷售價格的30%，遠遠低于東北節水增糧行動中總投資60%的補貼標準。另一方面，除上海等地外，絕大部分地區沒有設置相應的地方財政補貼額度，僅有中央財政補貼。

(3)補貼沒有覆蓋全部購置者。許多省、自治區、直轄市農機設備產銷兩旺，出現申請補貼人數超過計劃指標時，采取公開搖號等方式確定補貼對象，補貼沒有覆蓋全部的節水灌溉設備購置者。

2.2 國家及絕大部分地區對于節水灌溉設備使用的財政補貼政策仍屬空白

維持節水灌溉設備正常作業，往往每2～3 a或每年需要更換各類管材、管件、噴頭、塑料薄膜等日常消耗性材料以及各種附屬設備，根據內蒙古赤峰等地的實際測算，采用滴灌設備的，每公頃地每年大概需要2 250 元左右，這部分費用相對于每公頃收入而言較高，而中央和地方均缺乏相應的財政補貼政策，往往造成一些節水灌溉設備使用者因為耗材購置費用高而放棄使用已經建成的高效節水灌溉工程，以及一些計劃開展高效節水灌溉的農民因此而放棄計劃，不利于調動農民實施節水灌溉的積極性，不利于節水灌溉設備的推廣應用。

3 加大節水灌溉設備購置與使用財政補貼的對策措施

我國特殊的國情水情要求大力發展高效節水灌溉，按照黨中央、國務院的決策部署，要在農業用水總量不降反增的情況下確保國家糧食安全，減少農業面源污染，因此，亟需加大節水灌溉設備購置與使用的財政補貼支持，促進節水灌溉的可持續發展。

3.1 在農機購置補貼政策中加大對節水灌溉設備的補貼

加大節水灌溉設備購置補貼的范圍和力度，是增強農民購買節水灌溉設備的能力的現實要求。近年來農機購置補貼資金規模逐年加大，為加大節水灌溉設備購置補貼提供了經費保障。因此，應將節水灌溉設備作為農機購置補貼的重點領域，加大補貼的范圍和力度，充分發揮政府補貼的撬動作用，引導農機購置需求向節水灌溉設備傾斜，切實提升農民對節水灌溉設備的購置能力。

(1)完善節水灌溉設備購置補貼機具種類設置。建議盡快按最新研究和實踐進展完善高效節水灌溉主要產品設備類型名錄[5]，并將列入名錄的設備類型全部納入補貼范圍，且明確要求各地按照鼓勵購置各類節水灌溉設備的原則將其細化分檔。

(2)提高節水灌溉設備購置的補貼標準。建議通過詳細測算，調整“國家補貼額度不超過此檔產品在本省域近3 a的平均銷售價格的30%”政策內容，在國家層面全面提高節水灌溉設備購置的補貼標準，同時，擬訂相關政策，鼓勵各級地方財政專門針對節水灌溉設備購置進行配套補貼，特別是經濟發展水平較高的省一級財政。

(3)實現節水灌溉設備購置者全補貼。建議出臺政策，保證全部節水灌溉設備購置者都享受補貼。一方面，可通過實地調研和具體測算，從農機補貼資金中劃出一塊節水灌溉設備購置專用額度；另一方面，對于購機時間較晚，超過當年額度的購置行為，可由地方財政先行墊付，從下一年度的農機補貼資金中予以扣減。

3.2 開展節水灌溉作業補貼試點

2009年，國家開始開展農機作業補貼試點。建議繼深松整地作業、秸稈機械化還田作業、機械化插秧及機收油菜作業等農機作業補貼試點后，為促進節水灌溉工程和設備的可持續利用，應選擇高效節水灌溉工程發展又好又快地區，作為節水灌溉作業補貼試點，列入新一批農機作業補貼范疇。通過將節水灌溉作業補貼與節水灌溉設備購置補貼相結合，同時提高用水戶“購置設備”和“使用設備”的積極性。

(1)按單位面積下達補貼資金。建議根據不同類型節水灌溉設備作業的實際需求，科學確定節水灌溉作業每公頃補貼資金，根據水利部門核實的節水灌溉面積，對節水灌溉設備作業主體進行補貼。具體的資金下達方式沿用設備購置補貼“縣級結算，直補到卡”的方式。

(2)將節水灌溉耗材購置納入節水灌溉作業補貼中。由于消耗性材料種類繁多，每次購置所需金額有大有小，購買的次數較多，與設備購置補貼一樣實行面向消費者進行直接補貼太過于繁瑣。因此，建議將節水灌溉耗材購置補貼納入節水灌溉作業補貼中，按每公頃核算下發。但其補貼標準要根據不同類型灌溉方式、作業設備的實際需求進行科學測算，并與節水灌溉作業補貼標準分別測算，打捆發放。

3.3 出臺節水灌溉設備與耗材購置貸款的財政貼息政策

(1)落實中央財政貼息政策。廣泛宣傳中央財政關于節水灌溉貸款的貼息政策，并按照《節水灌溉貸款中央財政貼息資金管理暫行辦法》明確的貼息期限、年貼息率等，落實貼息資金，提升地方水管單位、農戶、農民合作組織、村組集體及新疆生產建設兵團所屬單位、農業部直屬墾區所屬單位等相關單位貸款開展節水灌溉的積極性。

(2)出臺省一級財政貼息政策。建議各省、自治區、直轄市根據當地實際情況，在中央財政貼息政策的基礎上，出臺省一級財政貼息政策，適當延長貼息期限，提高年貼息率，進一步提升相關代為貸款開展節水灌溉的積極性和貸款償還能力。

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[1] 趙文杰,丁凡琳. 我國節水灌溉技術推廣現狀與對策研究綜述[J].節水灌溉,2015,(4):95-98.

[2] 王志章，孫晗霖. 農業機械化對農民增收效應的實證研究[J].中國農機化學報,2015,(2):310-313.

[3] 李新倉.我國農機購置補貼政策實施的成效及優化對策研究----基于福建省的實證調研[J]. 農機化研究,2019,(9)：1-4.

[4] 李新倉.我國農機購置補貼政策實施的績效及對策研究----以樂昌縣為例[J]. 農機化研究, 2014,(6):233-236．

[5] 袁壽其,李 紅,王新坤. 中國節水灌溉裝備發展現狀、問題、趨勢及建議[J]. 排灌機械工程學報,2015,33(1):78-92.