河南：宅基地復墾券助力脫貧攻堅

文 l 本刊編輯部

宅基地復墾券，這個略顯陌生的詞匯，在河南近年來的脫貧攻堅工作中頻繁“亮相”，引起社會強烈關注。截至目前，河南省共交易A類、B類復墾券7.18萬畝，籌集資金155.45億元，為全省脫貧攻堅和鄉村振興提供了強有力的資金支持。

河南有38個國家級貧困縣、15個省級貧困縣。貧困縣占到全省縣（市）的一半，貧困人口總數為430萬，居全國第4位，且大部分集中在太行山、大別山、伏牛山、黃河灘區為主的“三山一灘”地區，脫貧攻堅任務尤為艱巨。作為人口大省、農業大省，河南各級政府財政均不寬裕，尤其是縣級財政更為緊張。因此，“錢從哪里來”成為各級政府開展脫貧攻堅工作的突出難題。為此，河南積極創新，勇于開拓，充分用好用活增減掛鉤政策，以超常規之策將貧困地區農村“沉睡”的土地資源轉換為資本，為貧困縣送去了看得見、摸得著的“真金白銀”。

在2017年全國易地扶貧搬遷現場會上，時任國務院副總理汪洋同志在講話中專門提到了河南省宅基地復墾券制度，給予了充分肯定。原中央農辦、國務院扶貧辦、國家發改委等相關部委也給予了高度關注。省委省政府以及貧困地區黨委政府也給予高度評價，贊揚國土資源部門大局意識、服務意識強，支持脫貧攻堅有實招、見實效。

宅基地復墾券交易釋放“政策紅利”

2016年12月，按照原國土資源部關于增減掛鉤支持脫貧攻堅的政策，河南創造性地建立了宅基地復墾券制度。

宅基地復墾券，是指貧困縣和黃河灘區居民遷建縣騰退的農村宅基地及其他農村集體建設用地，扣除自身安置用地后，節余的農村建設用地指標。宅基地復墾券分為A、B兩類。從產生范圍看，A類復墾券是由易地扶貧搬遷及同步搬遷、黃河灘區居民遷建后，農村宅基地及相應的其他農村建設用地拆舊復墾所產生的；B類復墾券是由其他農村集體建設用地拆舊復墾產生的。從使用范圍看，全省范圍內縣級政府和政府批準的園區等均可使用A類、B類復墾券；在鄭州市區范圍內，擬競拍商品住宅用地（民生項目安置用地除外）的房地產企業，應持A類復墾券參與土地競拍活動。

宅基地復墾券制度的建立，充分釋放了增減掛鉤政策的潛能，迅速搭建起了貧困地區土地資源與省內發達地區資本互換的“橋梁”，在脫貧攻堅大局中發揮了重要支撐作用。

截至目前，河南已交易宅基地A、B類復墾券7.18萬畝，收益155.45億元，其中A類復墾券交易2.13萬畝，交易價格均達到了30萬元/畝（最高限價），收益63.99億元，惠及了23個易地扶貧搬遷縣、10萬多搬遷群眾和8個黃河灘區居民遷建縣；B類復墾券交易5.05萬畝，交易價格最高達到了20萬元/畝（最高限價），交易收益91.46億元，惠及了19個貧困縣和灘區遷建縣，有力助推了全省脫貧攻堅工作。

同時，群眾搬遷后復墾新增加的耕地，仍返還原農村集體經濟組織和農民耕種；統一的搬遷拆舊復墾，為土地規模化流轉經營創造了有利條件。通過復墾券交易，不僅盤活了農村閑置的宅基地和粗放利用的集體建設用地，支持了城鎮化地區用地，還極大改善了村容村貌、居住環境。

宅基地復墾券交易的主要做法

宅基地復墾券制度，從建立到不斷完善過程中，河南始終堅持“調查研究接地氣、上下聯動聚合力、創新制度定規范、強化培訓明政策、人地對應保精準、全程公開嚴監管”的工作總思路穩妥推進。

堅持高位推進。原國土資源部關于增減掛鉤支持脫貧攻堅的政策出臺后，河南省委、省政府高度重視，進行專題學習研究，要求在省域內進行落實并細化。時任常務副省長翁杰明專門牽頭負責，并全程參與整個制度的制定過程。原國土資源部也給予河南省精心指導和大力支持，及時關注政策走向。

注重部門協同。在省政府的統一領導下，由省國土資源廳牽頭，會同發改、財政、扶貧等有關部門，從復墾券交易制度設計、復墾券產生主體認定、交易活動組織實施、交易價款分配使用、土地復墾和全程監管等多方面，分工協作、形成合力。同時建立省、市、縣多級聯動機制，及時跟蹤掌握各個環節工作開展情況，確保持續穩妥推進。

做好頂層設計。在深入學習國家相關政策精神、參考借鑒外地經驗做法的基礎上，結合河南實際，廣泛開展調研，著重從基礎調查、復墾券認定、指標交易、收益分配、資金管理等多個方面，加強制度設計，出臺系列文件，確立了工作思路，明確了工作路徑，制定了保障措施。

確保人地精準。嚴格按照精準識別的易地扶貧搬遷戶和同步搬遷戶，準確測量統計搬遷后產生的節余指標，并進行公示，確保人、地、錢精準，一一對應，實現對搬遷群眾的精準扶貧、精準脫貧。

緊盯拆舊復墾。省政府將搬遷后的拆舊復墾作為一項重要工作進行部署，按照“遷后即拆、迅速復墾”的要求，進一步壓實各地責任，督促縣級政府在群眾搬遷后6個月內完成復墾任務；適時對推進不力、進度滯后的地區，重點進行督導檢查，督促各地拆舊復墾工作，取得了明顯成效。B類復墾券交易，采取“先復墾、再交易”的方式，在充分尊重群眾意愿的基礎上，實施農村建設用地整治，深入挖掘農村閑置建設用地資源。

全過程公開透明。交易前，對復墾券產生主體進行精準識別，及時在公開媒體發布交易公告，保障購買主體的知情權和參與權；交易時，全程錄像，公證機構全程監督并公證；交易后，及時公示成交結果，維護群眾利益；加強對復墾券收益的跟蹤監管，實現專款專用，杜絕被擠占、挪用、截留等問題的發生。

強化培訓指導。聯合有關部門，多次組織召開由貧困縣政府主管縣長和國土、發改、財政、扶貧等部門領導參加的座談會、培訓會；積極深入基層開展調研，指導各地全面了解政策精神，及時解決各地在推進工作中遇到的難題，確保政策不走樣、準確落實到位。

宅基地復墾券交易的“有益探索”

宅基地復墾券交易制度，實質上是以城帶鄉、以工補農、城鄉統籌的區域補償制度，是經濟發達地區與貧困地區扶貧協作和對口支援的重要手段。

一是高度激活市場積極性。通過宅基地復墾券制度設計，充分激發了市場積極性，即通過實行“持券準入”，要求在鄭州市區內參與商品住宅用地競拍的房地產企業，須先獲取宅基地A類復墾券，解決了市場需求不旺的問題；通過省級平臺交易，為貧困地區和經濟發達地區搭建一個公開透明的交易平臺，減少了人為因素干擾，降低了運行成本；經濟發達地區也能公平、快捷地購買到急需的指標，減少了因協商交易價格高低所帶來的風險；通過綜合考慮脫貧攻堅需要、指標產生成本、企業成本、交易可持續性等因素，設定了A券30萬/畝、B券20萬/畝的最高限價，在適當提高復墾券指標交易價格的同時，又對交易市場的運行起到了穩定作用。

二是與土地交易市場做好充分銜接。在設計宅基地A類復墾券交易制度時，河南選擇鄭州市八區作為A類復墾券使用范圍，主要是因為其商品住宅用地出讓價格基本都在800萬/畝以上，30萬元/畝的復墾券價格占土地出讓價格的比例較低，同時由于“限地價、競房價”等政策，房地產企業在競拍土地時會統籌考慮成本，合理參與競拍土地，不會對土地交易市場秩序造成影響。同時，為充分保證土地交易市場的公平性，對每個房地產企業持有A類復墾券的總量進行限制，最高不得超過200畝，防止市場壟斷；加大復墾券供應，提高覆蓋面，最大限度滿足房地產企業需求，目前A類復墾券覆蓋范圍達346家房地產企業，可以保證鄭州市八區商品住宅土地出讓市場競爭的充分性；按照出讓宗地面積的不同，土地競買人可以持有所需A類復墾券面積的一定比例參與競拍（即出讓宗地需使用A券面積小于200畝的，持有所需A券面積的50%可參與競拍；出讓宗地需使用A券面積等于或超過200畝的，持有A券100畝可參與競拍），競拍成功后再補齊所需復墾券。

三是積極爭取扶貧收益最大化。通過競拍商品住宅用地的房地產企業參與購買A券、設定A券16萬元/畝最低保護價、引入市場競爭機制、免除服務費用等措施，最大限度提高A類復墾券交易收益，根據交易情況看，A券全部以30萬/畝熔斷價成交，極大地激發了貧困縣交易指標的積極性。對貧困縣產生的節余指標暫時不能實現交易的，由省國土資源開發投資管理中心按照市場預期價格的一定比例，提前收儲貧困地區產生的節余指標，預付指標交易收益，為貧困縣及時籌集建設資金，前期共預收儲節余指標6560畝，預付資金7.32億元，解決了貧困縣的燃眉之急。

四是著眼增強發展后勁。宅基地是易地扶貧搬遷群眾手中有限的可交易資源，能夠為解決群眾搬出后的后續生產、生活難題提供基礎的啟動資金。河南首先考慮保障貧困地區的自身發展權，拆舊復墾產生的節余指標，要求各地優先保障當地脫貧攻堅和社會經濟發展的用地需求，在給地方充分留足自身的發展空間的前提下，鼓勵通過省域內交易獲得資金收益。同時，針對易地扶貧搬遷產生A券獲取的收益，制訂有利于地方和群眾的分配方案，將其中15萬元/畝的部分由縣人民政府統籌使用，用于土地復墾成本和搬遷后續發展等；溢出15萬/畝的部分，由縣政府統一與省扶貧公司簽訂委托協議，進行投資理財，每年將投資收益通過“一卡通”系統返還搬遷群眾，委托期滿后本金一次性返還。對搬遷地區的耕地、林地、園地和具有保護開發價值的舊宅，統一進行收儲、流轉和綜合開發經營，其收益主要用于返還搬遷群眾，實現搬遷群眾“搬得出、穩得住、逐步能致富”。

五是因地制宜實施拆舊復墾。考慮到易地扶貧搬遷對象，大都居住在“一方水土養活不了一方人”的地區，因生態保護和退出宅基地自身條件限制，群眾搬遷后舊房及宅基地無法全部用于復墾，或復墾后新增耕地質量達不到建新占用耕地的質量，允許各地因地制宜，實事求是，進行分類處置。具備條件的，優先復墾為耕地；不具備條件的，宜林則林、宜園則園、宜開發則開發、宜生態則生態。對復墾后耕地質量等級達不到要求的，允許指標交易縣在1年內對縣域內現有耕地進行提質改造，用提高的耕地質量等級進行彌補，確保耕地質量不降低。