政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的失衡與調(diào)適

周幫揚(yáng) 李攀

【摘要】當(dāng)前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還面臨供需失衡、補(bǔ)貼方式單一、補(bǔ)貼范圍較小等問(wèn)題，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)仍待完善。因此，必須從創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品、優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼方式、發(fā)揮稅收作用三個(gè)層面對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)適。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 可持續(xù)發(fā)展 【中圖分類號(hào)】F842 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種手段，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)指的是由政府發(fā)動(dòng)或組織，以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，通過(guò)發(fā)放保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼的形式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公益性保險(xiǎn)制度。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠箱”政策，其在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性失衡的原因

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的不斷提高，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，市場(chǎng)主體對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。但由于目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還面臨供需失衡、補(bǔ)貼方式單一、補(bǔ)貼范圍較小等問(wèn)題，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)還不科學(xué)，有待進(jìn)一步優(yōu)化。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供需失衡。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)需求不足是表象，供需失衡才是實(shí)質(zhì)。當(dāng)前一大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體涌現(xiàn)，加之農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有投入大、市場(chǎng)化程度高等特征，使得自然災(zāi)害及其他市場(chǎng)變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)影響以及連帶效應(yīng)更加明顯。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不再滿足于選擇單一的保險(xiǎn)品種，而是需要更加多元化的保險(xiǎn)品種。但目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)少，品種較為單一，風(fēng)險(xiǎn)保障水平偏低，與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求不符。除此之外，在當(dāng)前我國(guó)金融環(huán)境之下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保、定損、賠付各環(huán)節(jié)程序較多，傳統(tǒng)的商業(yè)保險(xiǎn)帶來(lái)的給付壓力較大，農(nóng)民或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支付能力尚不能達(dá)到應(yīng)有的保費(fèi)給付水平，這導(dǎo)致保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的程度較低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨主體供給不足的問(wèn)題。由此可以看出，目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨供需失衡的問(wèn)題。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼方式單一。財(cái)政補(bǔ)貼是我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)別于其他商業(yè)保險(xiǎn)的顯著特征，我國(guó)針對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼方式為中央、省級(jí)、市縣三層級(jí)“層層聯(lián)動(dòng)”方式，大部分保費(fèi)都是由這三層級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而由農(nóng)民實(shí)際繳納保費(fèi)的比重較低。正是由于長(zhǎng)期對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴，導(dǎo)致我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨較大的財(cái)政支付壓力，許多地區(qū)尤其是中西部地區(qū)，因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，導(dǎo)致地方財(cái)政收入有限，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼難以及時(shí)到位，這在很大程度上限制了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用的發(fā)揮。在我國(guó)全面推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的前提之下，僅僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼方式并不能解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給不足的問(wèn)題。與此同時(shí)，伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)參與主體的越來(lái)越多，一味地增加對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，還容易使保險(xiǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生逆向選擇以及道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)各種騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金的行為。由此，如何實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式的多元化，也是目前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼范圍較小。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涵蓋門類主要包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等行業(yè)的保險(xiǎn)；外延可以擴(kuò)展到涉農(nóng)保險(xiǎn)，主要包括農(nóng)房、漁船、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)施以及農(nóng)民、漁民的短期意外傷害保險(xiǎn)。國(guó)家財(cái)政部在2016年底出臺(tái)了《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》，其中對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林以及其他品種的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作出了明確的規(guī)定。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，目前只有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)這兩個(gè)行業(yè)可以享受較多的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于其他涉農(nóng)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼卻比較少。除此之外，在補(bǔ)貼較多的種植業(yè)中將一些農(nóng)產(chǎn)品排除在外，比如，蔬菜、水產(chǎn)并不在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍；而在養(yǎng)殖業(yè)，能享受農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的標(biāo)的范圍僅為能繁殖的母豬、奶牛、育肥豬，其他畜禽并不在補(bǔ)貼范圍之內(nèi)。由此可以看出，目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍還比較小，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求激勵(lì)作用有限，這在一定程度上限制了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能的發(fā)揮，不利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性失衡的調(diào)適路徑

農(nóng)業(yè)振興需要政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供充足的制度供給，而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度供給的合理化，必須解決其自身結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾。在全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議上，致公黨中央提出了《關(guān)于優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的提案》，這表明優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)成為了農(nóng)業(yè)振興過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。與此同時(shí)，該提案也給調(diào)試政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾提供了相應(yīng)的思路，即實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)改革。

創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品，化解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需矛盾。要化解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需失衡問(wèn)題，首先必須注重政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新。第一，積極開(kāi)發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不同需求層次的保險(xiǎn)品種。應(yīng)強(qiáng)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范功能，政府應(yīng)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司針對(duì)不同農(nóng)業(yè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，設(shè)計(jì)符合其風(fēng)險(xiǎn)特征的保險(xiǎn)產(chǎn)品，以滿足市場(chǎng)主體對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的多元化需求。第二，積極探索“保險(xiǎn)+期貨”的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)形式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與期貨市場(chǎng)相結(jié)合，為保障農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)提供了新的途徑。“保險(xiǎn)+期貨”模式中，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司基于期貨市場(chǎng)形成的價(jià)格，對(duì)比農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的實(shí)際價(jià)格，計(jì)算差價(jià)確定保險(xiǎn)費(fèi)用和賠償標(biāo)準(zhǔn)，如此可以利用市場(chǎng)化手段補(bǔ)償因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)所造成的損失。

優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼方式，提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。在目前中央與地方“聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼”模式下，并沒(méi)有考慮地方財(cái)政能力的差異，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼在有的地方難以具體落實(shí)，也縮小了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。為此，一是注重政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的區(qū)域差異。在設(shè)計(jì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)盡量考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政收支狀況。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、政府財(cái)政支付能力較差的地區(qū)，需要適當(dāng)提高中央對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例，同時(shí)降低地方政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比重；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、政府財(cái)政支付能力較強(qiáng)的地區(qū)，可以適當(dāng)降低中央的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比重，同時(shí)提高地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例。二是增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍。由于每個(gè)地方的資源稟賦有所差異，導(dǎo)致每個(gè)地方發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型是有所差異的。因此，“一刀切”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍，不利于各個(gè)地方利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)資源發(fā)展農(nóng)業(yè)。可以從各個(gè)地方的具體情況出發(fā)，依據(jù)當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)資源種類，確定差異化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼范圍，以發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

發(fā)揮稅收的作用，提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給能力。在美國(guó)、加拿大等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的是免稅政策。從目前我國(guó)財(cái)政的實(shí)際情況來(lái)看，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)完全免稅還有一定的難度，但可以通過(guò)采取一定的稅收優(yōu)惠政策，來(lái)激勵(lì)保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，進(jìn)而增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給主體。可以制定嚴(yán)格的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入與退出機(jī)制，從財(cái)務(wù)水平、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、合規(guī)經(jīng)營(yíng)狀況等指標(biāo)出發(fā)，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行全面的考察和評(píng)估。對(duì)于符合減稅資格條件的保險(xiǎn)公司，可以給予一定的稅收優(yōu)惠，通過(guò)稅收手段激發(fā)其參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的源動(dòng)力，避免政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)中央財(cái)政的過(guò)度依賴，增強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給能力。而對(duì)于償付能力不足或發(fā)生重大違法、違規(guī)行為的保險(xiǎn)公司，可以禁止其參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以盡量規(guī)避農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，避免其給政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給帶來(lái)負(fù)面影響。

（作者分別為華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系副主任、副教授；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院助理研究員）

【注：本文系華中農(nóng)業(yè)大學(xué)自主科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目“環(huán)境意識(shí)與環(huán)境責(zé)任”（項(xiàng)目編號(hào)：2662015PY229）階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李媛媛：《我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法模式重構(gòu)困境及其突破路徑》，《法商研究》，2017年第2期。

責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲