基于“清單制度”的地方治理創新及邏輯進路

摘 要：浙江“四張清單一張網”的構建是清單制度的地方治理創新實踐。在制度變遷與實踐發展的輪回中，清單制度與地方治理創新形成互構關系。在中央引導與地方主動的上下聯動下，浙江“四單一網”的建設打造治理理念、治理形式、治理平臺與組織結構創新，并尋求以時代、主體與工具三維度為著力點，在政府自覺與社會倒逼的內外驅動下，發揮工具植入的“溢出效應”，回應數據治理的時代需求。

關鍵字：清單制度；四單一網；地方治理創新；邏輯進路

清單制度是對地方治理創新的制度性能動回應，浙江“四張清單一張網”的構建是清單制度的地方治理創新實踐。 “回應性”體現在清單思維下的工具取向，“社會倒逼”下的民意取向，“放管服”結合下的服務取向。地方治理創新實踐見證清單制度的構建與變遷，創新的發生以清單制度的構建與完善為牽引線。

一、基于“四單一網”清單制度的浙江探索

“四張清單”下是“法無授權不可為”、“法定職責必須為”、“法無禁止即可為”，實現省級政府部分權力清單由1.23 萬項縮減至 4236項，明列禁止和限制企業進入的投資領域項目目錄清單，省級對市縣的專項轉移支付從204個縮減到40個，“一張網”是以將57個省政府部門、11個市、90個縣（市、區）4000 多個政府機構的浙江省政務服務網。

在浙江政務服務網的技術支持與載體支撐下，“四張清單一張網”建設實現政務公開、資源共享、一站服務、網上辦事等功能，直接帶來政府權力邊界清晰、配置科學、行使透明；政府責任理清、職責一致、杜絕不作為；改善政市關系、激活市場活力、節省市場成本；公開資金使用途徑、提升使用效率、科學規劃資金使用對象等現實成效，實現“互聯網+政務服務”與需求型服務型政府的目標取向。

二、“四單一網”下地方治理創新的具體表現及邏輯進路

“四單一網”在上下聯動中，打造理念、形式、平臺與組織結構的地方治理創新，并試圖以動機、資源與挑戰搭建地方治理創新的邏輯進路。

（一）“四單一網”清單制度下地方治理創新的具體表現

1、上下聯動：中央引導與地方主動的結合

浙江省率先推行“四張清單一張網”建設，是對政府治理現代化的能動回應，政府治理現代化作為國家治理現代的有效補充，緊隨“互聯網+政務”的時代步伐，將“大數據”落實為“大計算”。“四單一網”下的地方治理創新見證清單制度的構建過程。地方自主性的創新行為作為回應中央的能動性行為，這種回應性行為的動力不僅僅是中央的政策引導，還包括社會倒逼帶動。在獲得中央相關政策支持與引導下，由地方政府來進行創新試驗，待這種創新行為取得較為顯著的成效，并能對負面效應采取有效對策，在總結、規范地方改革經驗的基礎上再由中央主導進行地方推廣與倡導。因而，創新實施與推廣中都需中央與地方上下聯動。

2、理念創新：工具理性與價值理性的結合

治理領域表現為在工具理性的思維之下對治理工具和方法的合理選擇，而價值理性在于治理手段與方法的利益基點是否以人民的根本需要為出發點。“四單一網”下，以回應民眾需求為構建出發點，是社會倒逼下的地方治理創新，以提升服務力、收集民眾訴求為完善的出發點，浙江省以“四張清單一張網”為總抓手，“放管服”三管齊下，統籌推進一系列重大改革。并將“互聯網+”滲透與利用在基于“四單一網”清單制度的地方治理實踐中。

3、平臺創新：“互聯網+政務”

“互聯網+”時代下，互聯網展現出新的特征，從互聯網向移動互聯網再到物聯網的發展，數據資源向云計算方式轉變。基于“互聯網+”的理念，浙江“四張清單一張網”依托移動互聯網、物聯網、大數據、云計算、智能系統等新一代信息技術平臺助力地方治理創新。借力新平臺、新技術、新理念構建“四張清單一張網”為總抓手，“放管服”三管齊下，統籌推進一系列重大改革，將“互聯網+”滲透、擴散、融合至政務領域。因而，政務服務網不再是簡單的電子化政府網站，而是對現有流程進行再造，從行政審批、社會管理到行政執法的全流程，形成整體、開放、協同、智慧的治理和服務體系。

4、組織結構創新：合作共享

“四單一網”的推進，由嚴格的科層制、結構化向扁平化、重視合作共享轉變。調整部門權力，優化政府機構設置，實行大部門制，加快構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法制保障”地方政府職責體系和組織體系。省市縣的三級聯動機制，重視的政務信息的共享，行政工作的合作。在權力清單中，對每項行政權力，它的設立依據是什么，程序環節有哪些，逐一進行審查，并通過“三報、三回”作大幅度的壓縮。凡沒有法律法規依據的，予以取消；雖有法定依據，但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，提請修改相關法規規章。對政府部門承擔的行業內部管理、資質認定等輔助性、技術性和服務性事項，原則上移交給社會組織承擔；直接面向基層、量大面廣、由市縣管理更有效的事項，一律下放。

（二）“四單一網”下地方治理創新的邏輯進路

回應用戶辦事便利高效的需求導向與清單制度等相關政策的引導，利用大數據等新一代信息科技釋放的“技術紅利”，為改革提供技術保障，將“互聯網+”運用于政務服務創新，政府職能調整與行為改善來滿足時代、主體、資源等方面對政府能力的需求。

1.時代需求：數據治理

互聯網和大數據時代背景下，在數據治理與技術賦權中，“網絡問政”應運而生，公民借助兩微一端等政府信息平臺掌握信息、參與政務。因而，各級政府可利用民主上網瀏覽數據與記錄精準分析公眾需求，針對老百姓辦理頻率最高的婚育收養、教育培訓、納稅繳費、就醫保健、社會保險、證件辦理等14類主題，設置集中平臺實現數據共享共用，使得減事項、減次數、減材料、減時間等工作不斷推進，讓數據多跑路 讓百姓少跑腿。數據的收集與利用對地方政府改革帶來機遇與挑戰： 既要注重數據平臺的打造，也應重視數據的應用與服務，注意防止數據的過度泛濫，導致過度龐大的數據無法為之使用。

2.主體需求：政府自覺與社會倒逼的內外驅動

政府自覺與社會倒逼的內外驅動。中央政府政策上的引導與規范。推行行政審批改革的總體要求與戰略規劃引導下，清單制度的引領下，深化“放管服”改革的總體規劃下，中央給出改革的合法化解釋與整體性愿景。在頂層總體戰略的指引和約束下，中央相關政策的出臺，地方政府主動進行調整性改革。政績驅動是地方政府治理創新的內在基本動力。政績是解釋地方政府創新發生、發展與演化過程的基本因素，是驅動地方政府自我改革與治理創新行為的內生性動力。

3.工具植入：互聯網+政務服務

互聯網+、大數據、人工智能等治理工具植入政府治理，對于政務服務領域的二次開發成為常態，對于政務服務走向精細化、人性化、個性化提出更高挑戰。地方政府利用網絡進行行政審批改革、公開政務信息、實現與公民的互動，技術應用與變革中，實現地方政府治理手段與治理機制互構下的創新。“互聯網+”的植入是對建設集約、服務集聚、數據集中、管理集成的政務服務提出訴求，考驗著地方政府政務平臺建設、業務流程創新、運行機制管理等能力，技術植入下如何實現傳統政府范式的轉換，實現治理主體平等共享共贏的新型范式。

參考文獻

[1]楊雪冬. 簡論中國地方政府創新研究的十個問題[J].公共管理學報，2008年第1期.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]俞可平.中國地方政府創新案例研究報告[M].北京：北京大學出版社，2015.

[4]2016年浙江省深化“四張清單一張網”改革推進簡政放權放管結合優化服務工工作要點.[EB/OL]http：//www.zj.gov.cn/art/2016/6/27/art_12460_281301.html.

作者簡介

陶蕾（1993—），女，漢族，安徽蕪湖市人，浙江師范大學行政管理專業碩士研究生