京津冀區域社會發展差異性認識及協同發展的建議

宋嚴 張寶義

在京津冀協同發展的背景下，區域的社會融合發展成為一個必須關注的問題。京津冀的社會協同發展是一項基礎性的工作，對整個區域的協同發展具有持久性的支撐作用。然而京津冀的社會協同與經濟協同有較大的不同，社會協同涉及面廣、類別多、耗時長，需要從政府、市場、民間多方面逐步推進。

一、京津冀區域社會發展的總體特征

（一）區域社會發展水平極不平衡

社會發展水平總體受經濟發展的影響，從現有統計數據看，目前京津冀的社會發展明顯受到經濟發展的制約。在京津冀三地中，盡管河北的地區生產總值較高，但是由于人口基數大，人均GDP不足北京、天津的一半，處于明顯弱勢。在社會發展中，地方財政發揮了關鍵性的作用，而京津冀地方公共財政收入規模有較大差異，北京比天津、河北高出將近一倍。而天津、河北盡管財政收入相差不大，但是河北人口基數高于天津近5倍，攤薄后的人均財政收入也將近是5倍之差。反映京津冀居民生活狀況的關鍵性指標是人均可支配收入和家庭人均消費性支出，從統計數據看差距也十分明顯，2016年河北的人均可支配收入為1.97萬元，以此為基數計算（河北人均可支配收入=1），京津冀三地的人均可支配收入比為：2.7：1.7：1。按照相同的方法計算，京津冀三地的家庭人均消費性支出比為：2.5：1.8：1。京津冀三地經濟發展的不平衡對區域社會發展的“分異”作用十分巨大。

（二）城鄉居民生活水平差距明顯

如果京津冀社會發展的不平衡屬于“一次元”，那么京津冀城鄉差距應當屬于“二次元”，是京津冀社會發展中“三元結構”里的“二元結構”。從城鎮來看，京津冀三地的就業人員平均工資差別較大，北京就業人員平均工資是河北的一倍多，在崗職工平均工資也差不多是一倍。但是即使存在這樣的差距，京津冀三地內的城鄉居民消費水平又再一次“分野”，可謂差距中的差距。如北京、天津的城鄉消費比分別為1.88、1.77，水平相差不多，而河北則為2.34，與京津兩地相距甚遠。河北的城鄉消費差距，反映出了河北經濟發展的內部不平衡，這種不平衡也是制約河北經濟社會發展的重要因素之一。另外，從京津冀三地的城鄉“低保”狀況觀察，也可直接看出其中的差距。在北京、天津，城鄉低保人口水平較低，農村低保人口少于城市低保人口。但河北的情況則相反，城鄉低保人口不僅規模較大，而且農村低保人口很多，城鄉之間社會發展極不平衡。為此，我們根據2015年的數據進行了統計，京津冀三地低保人數（城市低保居民和農村低保居民之和）占年末人口數的比例，北京為0.61%，天津占1.50%，河北占3.49%。以上數據表明，京津冀三地社會發展的各種不平衡因素較為復雜，協同發展的難度較大。

（三）城鎮化發展狀況與差距

從北京、天津以及河北各地級市的綜合統計看，京津冀的城市發展存在一些需要進一步認識的問題。京津冀協同發展的主要目標是疏解首都的各項非首都功能，減輕北京過于密集的人口壓力。但是從城市相關指標分析，這個過程也會遇到一些城市發展上的問題，如從城市人口密度看（以城市建成區面積為標準），人口密度最高的是天津，其次是河北，而北京的城市人口密度反而較低。如果相關數據較為客觀的話，那么天津、河北的城市人口也面臨飽和的問題，在未來的城市發展中，城市人口的壓力也會越來越大。因此說，疏解首都的人口壓力不能采取從北京向天津、河北城市進行人口轉移的方式，而是要大力開辟城市化發展的新路子，雄安新區的建設符合以上實際情況。就河北而言，不斷加快推進城鎮化建設，不僅是疏解北京壓力的需要，同時也是消除城鄉差別的需要，河北城鎮化建設的大發展，是京津冀區域社會協同發展的重要一環。

（四）居民收入與消費水平的結構性差異

1.居民人均收入結構的分析。在京津冀居民人均可支配收入差距較大的背景下，三地居民可支配收入也存在結構上的不同。從統計數據看，京津冀三地居民的工資性收入占比基本相同，北京略高一些，但是在經營凈收入方面，河北占比很高，高出北京12.6個百分點，實際規模也大大高于北京；在財產凈收入方面，北京則高出河北8.8個百分點，實際規模比天津、河北之和還要高出一倍。以上現象說明，北京、河北的居民收入在工資性收入之外出現較大的分異傾向，這種傾向的發展在一定程度上對三地的未來居民收入狀況產生重要影響。如北京財產凈收入很大程度上取決于房產的租金價格，未來房租價格的變化將會影響居民的收入變化，而河北的經營凈收入主要來源與工農業產品的加工制造及經營，產業結構的調整、產品制造水平以及經營模式的變化也會直接影響當地居民的收入。

2.居民人均消費結構的分析。在京津冀居民家庭人均消費性支出差距較大的背景下，三地居民的消費支出結構也存在一定的差別，這種消費結構的差別反映出三地居民的生活水平及消費傾向。如在“食品煙酒”消費方面，天津居民的消費支出占比最高，北京最低；在“衣著”消費方面，天津、河北高于北京；在“居住”消費方面，北京明顯高于天津、河北；在“生活用品及服務”消費方面，三地的占比幾乎相同，不分伯仲；在“交通和通訊”消費方面，河北略高于北京、天津，但差別不大；在“教育文化和娛樂”方面，北京較高，天津最低；在“醫療保健”消費方面，河北較高，北京較低。總的看來，京津冀三地居民的消費性支出基本與當地社會生活水平相適應，一些結構性差異與地區經濟發展水平和生活習慣有密切的關系。

（五）社會保險的水平及差異

社會保險是社會保障的基礎性內容，隨著京津冀社會的發展，各地居民的社會保險水平不斷提高，抗風險能力不斷增強，但三地社會保險規模存在一定的差別。在失業保險方面，北京的基金收入高于天津與河北之和，而且累計結余較多，說明北京的就業活力強于天津、河北；在工傷保險方面，北京、河北的基金收入水平相當，但河北的累計結余相對北京較低，說明河北的工傷保險支付高于北京，反映出在安全生產方面存在一定的區域差別；在生育保險方面，北京的基金收入非常高，其規模是天津、河北之和的一倍，說明北京在落實職工保險政策方面強于天津、河北，用工制度的規范性較強；在城鎮醫療保險方面，北京的基金收入遠遠高于天津、河北，較高的基金收入為北京城鎮居民的醫療保障提供了較好的支撐（天津城鄉居民已統籌，北京預計2018年與“新農合”并軌）。

（六）醫療衛生服務水平及差異

醫療衛生是公共服務的主要內容，是衡量社會發展水平的重要標志。京津冀區域的社會協同發展，應當將醫療衛生服務的區域平衡作為重點工作。從2015年的數據統計看，京津冀三地的醫療衛生服務存在一定的差距，以每千人的衛生技術人員數為例，北京高出天津、河北一倍左右。從需求的角度看，無論是入院人數還是病床使用率、平均住院日數等指標，反映出城鄉居民對醫療衛生資源較高的需求。就整體而言，京津冀三地的醫療衛生資源都處于相對緊張的狀態。但在高質量診療醫療方面，北京、天津在三地中相對較好，特別是北京一些醫院，每年就診治療的河北患者很多，反映出患者對高質量醫療資源的需求十分迫切，需要通過三地合作辦醫，滿足區域內居民就診醫療的需求和愿望。

（七）教育服務水平及差異

教育同樣是公共服務的重要內容，京津冀的教育服務水平差異反映在小學、初中、高中及高等教育各個階段。從小學、初中、高中教育看，各教育階段的生師比河北都是最高的，小學階段的生師比河北比北京高3.24，初中階段的生師比河北比北京高4.96，高中階段的生師比河北比北京高5.62，也即河北的每名教師比北京教師多教3-6名左右的學生。在高等教育方面，教育供給的差異更為突出，如河北的人口是天津的4.78倍，是北京的3.44倍，但是河北的普通高等學校數是天津的2.15倍，是北京的1.29倍。就普通本科招生數而言，河北總量上盡管高出北京、天津，但由于河北的報考人數較多，機會明顯小于京津，形成了京津冀三地間的“苦樂不均”。

（八）其他社會發展狀況比較

在京津冀社會發展的諸多領域中，三地間發展的不均衡現象不同程度地存在。有些社會發展的不均衡是由于經濟發展水平所致，有些是公共管理的差異所致。以幾方面為例，在婚姻方面：2015年北京、天津當年的結婚對數與離婚對數基本上是2：1的比例，離婚率非常高，而河北基本為3：1，說明河北在家庭穩定性上明顯高于京津兩地；交通事故發生數方面：天津、河北較高，北京較低，這種現象與京津冀三區的道路交通及管理有直接的關系，北京外來車輛限制較多，車輛管理嚴格，由此使交通事故發生相對少些；在社會捐款方面：北京的社會捐款額一家獨大，天津、河北之和不及北京的“零頭”；在養老床位方面：河北的千人養老床位數高出北京、天津許多，說明河北在發展養老產業方面有一定的優勢；在人均公共圖書方面：北京、天津均高于河北，表明河北在發展公共文化事業方面還有較長的一段路程。當然，消除或減少京津冀社會發展的差異并不是區域社會發展的目的，京津冀社會協同發展最根本地是促進本地區社會融合，共同改善和提高區域居民的生活水平、生活質量，為京津冀的協同發展提供持久的動力支撐。

二、促進京津冀社會協同發展的建議

（一）以綠色產業為基礎，共同促進河北城鎮化發展

在京津冀社會協同中，河北的城鎮化發展將發揮重要作用。首先，河北城鎮化的大力推進有利于消除河北內部社會發展的地區差異，提升河北社會發展的平衡性，減少貧困人口規模，緩解生態壓力等；其次，河北的城鎮化發展是京津冀協同發展的重要載體，隨著區域交通一體化及便捷性的提高，河北的城鎮化水平將為城市群的形成發揮積極作用；三是河北的城鎮化發展也會為北京非首都功能的疏解創造積極的條件。河北的城鎮化發展需要有產業作為依托，而且要以綠色產業為發展目標。在路徑上可以參考雄安模式，在河北建立大學城，積極吸引京津冀各高校在此設立分校。三地應在高等教育發展的協作中明確擴大河北的招生規模，促進高校科研工作，為京津冀三地尤其是河北的經濟社會發展培養后備人才。此外，養老產業也可作為河北城鎮化發展的重要支撐，京津冀三方應加強涉老公共政策的合作，促進河北養老產業的發展。目前京津冀三方已達成相關合作協議，特別是北京制定了不再興建養老機構，養老床位補貼可“隨人走”的政策，這將為河北以養老產業為依托的城鎮化發展帶來重大機遇。

（二）促進社會公共管理協同機制建設，推進公共政策標準化進程

目前京津冀協同發展中已經形成了相關協同機制，特別是在經濟社會發展、生態環境領域建立了相關協同機構并形成了一定的協商機制，但社會公共管理方面稍顯滯后。社會協同發展具有事項繁雜、政策多樣、協調難度高等特點，需要京津冀三地建立統一的協同機構，統籌三地社會發展協調工作并形成規劃路線圖，逐步加以推進，例如在人口流動信息方面，應建立統一的監測發布機構。在公共政策的實施中，應當注重標準化建設，其中包括程序標準化、手續標準化、內容界定標準化、上報格式標準化等，涉及車務、工傷、婚姻、出入境、生育、入學、繼承等。對于目前暫時不具備推進標準化的社會事項，也應當制定中長期目標，逐步推進。如在社會保險、社會福利、社會救助等方面，三地的標準差異非常大，在短時間內無法統一，為此三地應制定一致性的差異化準則，實行分檔標準推進，為未來社會公共政策的協同做積極準備。

（三）深化公共服務重點項目共建共享，促進三地社會發展協同

公共服務項目是促進公共服務上水平的重要抓手，京津冀三地的公共服務水平差別較大，但是公共服務需求較為強勁，特別是對高水平公共服務的需求十分旺盛。為此，京津冀三地應加強協調，在共建共享的原則下開展合作，實施一批重點公共服務項目的建設，提升區域公共資源的優化布局與有效供給。以醫療衛生資源為例，目前京津冀中北京、天津在醫療衛生服務方面具有比較優勢，不少河北居民慕名到兩地就診治療，尤其是一些疑難病患者、危重病患者在京津兩地醫院就醫較多。對以上患者的需求，三地有關部門應加強合作，在河北實施一些醫療重點項目，項目的運行可以參考公司化運營，同時對接醫保結算，實現合作共享，這樣既有利于提升河北的醫療衛生服務水平，也有利于緩解北京醫療機構服務的壓力。

（四）促進京津冀區域社會組織的發展

京津冀社會協同發展不僅是地方政府的工作任務，社會組織的交流合作也是區域社會協同發展的重要內容。如果說京津冀經濟的協同發展主要以市場為依托，而社會協同發展則更需要社會民間交流、交往及融合，其中區域社會組織的培育、發展是重要一環。這些社會組織包括科技術類社會組織、文化類社會組織、公益慈善類社會組織、志愿服務類社會組織等。目前京津冀社會組織還處于相對分割的狀態，區域間的交流、交往及合作相對較少。為了充分發揮三地社會組織在社會協同發展中的積極作用，建議京津冀三地社會組織可采取“一地登記、三地備案、區域共享”的方式，對社會組織相關活動實行“國民待遇”，以此使京津冀區域的社會組織活動具有更寬廣的空間，為促進區域社會融合發揮積極作用。