在改革背景下構建新型城市軌道交通標準體系研究

我國現行城市軌道交通標準體系編制和建設歷經10余年，建設進度緩慢，何時完成仍然難以預期。在中國城市軌道交通快速發展、標準化需求迫切的情況下，標準體系建設當以標準化改革的思維和依法治國的途徑，借鑒國外標準制度的成功經驗，探討構建新型的標準體系。

1現行標準管理體制及問題

1.1 標準管理體制和體系

1.1.1 標準管理體制

2017年之前的標準化管理體制由1988年頒布的《標準化法》［1］確立，標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四級。2017版《標準化法》［2］增加了團體標準，從標準執行要求，分為強制性標準和推薦性標準；只有國家標準有強制性標準，標準管理體制仍為政府主導體制。

1.1.2 城市軌道交通標準體系

現行城市軌道交通標準按照工程建設標準體系和產品標準體系2個體系，分基礎層、通用層和專用層3個層次進行構建［3］。《城市軌道交通工程建設標準體系》2002年開始進行編制，2003年正式發布第一版，2011年修訂，體系列出標準項目85項。《城市軌道交通產品標準體系》2005年開始進行編制，2009年正式發布。列入標準體系的標準有280余項。

1.2 現行城市軌道交通標準管理體制問題

現行標準體制遲滯了標準體系建設，經過15年的建設，城市軌道交通標準體系建設完成率僅25%（至2017年底）。

1.2.1 存在的問題

（1）標準老化滯后。典型有如GB 5845.5—1986《城市公共交通標志 地下鐵道標志》、CJ/T 5016—1994《有軌電車技術條件》、GB/T 7928—2003《地鐵車輛通用技術條件》等。

（2）標準缺失。關于安全關鍵標準《城市有軌電車限界》，關于服務和國際承諾的《城市軌道交通用自動扶梯、自動人行道通用技術條件》，以及行業發展急需的標準，如城市有軌電車系列標準等，缺失嚴重。

（3）標準重復制定。如防雷標準DB 31/T 752—2013《城市軌道交通防雷裝置檢測技術規范》（上海）、DB 62/T 2414—2013《城市軌道交通防雷技術規范》（甘肅）和DB 42/T 1069—2015《城市軌道交通防雷裝置檢測技術規范》（湖北）。

（4）標準年度計劃與體系無關。標準年度計劃采用自主申報制，標準體系建設和標準年度計劃沒有必然聯系，只有符合主管部門意愿的項目才能列入年度計劃。

1.2.2 問題的原因

政府主導體制是標準體系建設緩慢的主要原因，技術法規和市場缺位是問題的根源。

1）政府主導制定標準。現行標準體制是政府行業管理下的標準計劃體制。

（1）部門壟斷標準制定。城市軌道交通國家標準和行業標準都由行業行政主管部門統一管理，政府壟斷使標準立項數量有限，政府成為標準唯一供給方，市場沒有發揮作用。

（2）部門年度計劃體制。部門年度計劃是標準項目總量下在各個領域、各專業和各技術委員會之間的分配，在“兼顧”和“平衡”原則下，當年沒有國家或行業標準立項并不少見。

（3）按照重要性立項。政府主導意味著制訂標準要分出輕重緩急，把重要、關鍵、一般標準作為立項依據。結果是底層標準、小標準、單項標準、復雜標準，以及市場需要而政府沒有顧及的標準，難以立項。

（4）應付一時需求。例如，當提出節能減排的政策時，就給節能減排標準立項；當提出發展服務業時就立項《城市軌道交通客運服務》，并不考慮標準體系建設。

2）市場缺位。在1988年《標準化法》發布至今的20年中，團體標準沒有地位，使本應由市場發揮作用的社會團體標準沒有成為標準化的主體。標準體系建設僅有政府主導參與。

3）技術法規缺席。中國沒有技術法規制度。根據《標準化法》，由強制性標準承擔關于人身健康和生命安全、國家和生態環境安全的強制性要求。在沒有技術法規的情況下，將本應由技術法規承擔的責任交由了強制性標準［4］。強制標準的存在，干擾或誤導了技術領域的法制建設，使標準體系的建設因試圖用強制性標準覆蓋全部的技術要求，而忽視了體系建設的整體推進。例如，主管部門更加傾向于用一本強制性標準GB 50490—2009《城市軌道交通技術規范》［5］概括所有城市軌道交通強制性要求，而不關心標準體系建設。

1.3 標準體系建設新需求

城市軌道交通建設10余年爆發式的發展，使社會經濟、技術和發展環境已然且持續發展變化，標準體系建設需要加快和調整：

（1）2017版《標準化法》發布，產生團體標準參與標準體系建設新動能。

（2）工程建設標準化的要求。在標準化改革的新環境下，中國工程建設標準也要適應標準“國際化”和工程建設“走出去”的新要求。

（3）政府監管要求。城市軌道交通發展建設監管和日益嚴峻的安全形勢下的監管要求。

（4）社會經濟環境發展的新需求。包括新技術新裝備、乘客衛生與健康、環境保護、資源節約與循環利用、運營安全與公共安全、防火、反恐與預防暴力犯罪、殘疾人權益保證、提高服務質量與水平的標準化新需求，以及現行標準體系補充完善的需求。

2 新型標準制度設計

2.1 設計途徑選擇

針對技術法規缺位，直接的選擇是“問題導向”的體系建設途徑，建立技術法規下的標準制度框架，才能有標準制度和標準體系建設明確和穩定的建設目標，以及有效和穩定的建設環境。城市軌道交通標準體系建設的現實表明，通過技術法規進行標準制度的頂層設計，進而進行標準體系的設計和建設，是可靠的城市軌道交通標準體系建設途徑選擇。

2.2 技術法規制度借鑒

借鑒國外技術法規立法，是建立中國技術法規制度的捷徑。

2.2.1 技術法規

根據ISO（國際標準組織）和《技術性貿易壁壘協議》（《WTO/TBT》）的定義，技術法規是規定技術要求的法規，是包括為實現正當目標（正當目標是《WTO/TBT》規定的關于人身健康、財產安全和環境保護的目標要求，由法規進行規定）所必需的條款而強制執行管理規定的文件。《WTO/TBT》把技術法規和標準作為制定強制性技術法規的兩個方面，表現為法定強制性和內容的技術性。當法規采用了標準，即在體例上寫入有關“標準”的內容時，形成了技術法規；當專門規定法規在什么情況下要采用標準作為其內容的組成時，則可能意味著建立了技術領域的法制［6］。

WTO成員國都重視本國遵循TBT協議進行技術法規體系的建設，普遍建立了技術法規制度。

2.2.2 美國和歐盟的技術法規

根據WTO/TBT規則，美國和歐盟相繼發布關于法規采用標準的技術法規，建立了技術法規制度。典型法規如下：

（1）1996年美國發布實施《國家技術轉讓與推動法案 1995》（公法 104—113），1998年美國總統辦公室行政管理和預算局發布了《聯邦政府參與制訂和使用自愿一致性標準和合格評定活動通告A—119》修訂版。兩個法規規定在制定政策、法規和政府采購時，當涉及技術問題時，必須采用標準，建立了采用標準的技術法制［7-8］。

（2）1985年，歐盟理事會頒布了《關于技術協調與標準的新方法的決議》，建立了以新方法指令（New Approach Directives）為主體的“技術法規—標準—合格評定程序”的技術法規體系［9］。

2.2.3 專業技術法規

技術法規常為專門目標專項制定。美國、英國和歐盟著名的關于安全的法規有：

（1）1996年美國聯邦公共交通管理局（FTA）頒布的49 CFR 659《城市軌道交通系統州安全監管規章》。其主要內容包括：城市軌道交通的系統安全項目標準、系統安全保障計劃（System safety program plan，SSPP）和系統公共安全防范計劃（System security plan）［10］。

（2）2004年歐盟頒布的2004/49/EC《鐵路安全指令》（Railway Safety Directive）。其主要內容包括：軌道交通的安全管理和改善、安全認證和許可、安全管理部門的職責和任務、事故和事件調查及其機構等［11］。

（3）2006年英國頒布的《鐵路和其他軌道交通系統安全條例2006》。其內容包括：安全管理體系（Safety Management System，SMS）、安全認證（Safety Certification）、安全許可（Safety Authorisation）等［12］。

美、英、歐盟通過發布軌道交通安全技術法規，建立起關于安全的技術法規+技術規范（含標準）安全管理體系，如圍繞《鐵路安全指令》，后續發布法規及技術規范多達50余項。

2.3 新型標準制度設計

新型標準制度設計是建立以技術法規為框架的基本制度設計。

2.3.1 技術法規設計

根據中國按照符合《WTO/TBT》的含義使用技術法規和標準的入世承諾及標準制度設計要求，借鑒美歐的實踐經驗，城市軌道交通技術法規可確定為：由法規構建框架，將保障乘客人身健康和生命財產安全為核心的運營安全、公共安全和生態環境安全的技術要求作為“正當目標”內容制定專項技術法規，以標準作為具體實現其目標的途徑和方法，以規定技術細節作為法規的支撐，形成“技術法規—標準”體系。

中國法規的立法依據是《立法法》。由于現行《立法法》沒有設立技術法規，實際操作可采用由行政法規規定技術內容的方式。借鑒美國和歐盟的實踐，城市軌道交通技術法規制度可由一項覆蓋城市軌道交通“正當目標”要求的法規和與其配套的起支撐作用的一系列標準組成的標準制度。

2.3.2 基本安全要求

“正當目標”要求可具體化為城市軌道交通基本安全要求以及應由政府進行監管的要求，當是現行全文強制性國家標準《城市軌道交通技術規范》（GB 50490—2009）規定的內容。作為基本安全要求和政府監管要求，還應包括總量規模、規劃布局、功能、性能和關鍵技術措施的強制性要求，形成安全和監管基本底線規定，統領制定落實底線細節和途徑的專項技術法規和標準［13］。例如，基本安全要求和政府監管要求至少包括以下內容［14］：

（1）法規職責：應由政府規定或監管的內容，如基礎層規定（術語、分類、標志等）；市場機制或公共治理制度失效時，需由政府施以監管的內容；補充或糾正現行法規的漏洞、缺陷；來自于事故、事件的教訓，需要完善法規的內容；預期出現的新的監管要求，如無人駕駛的安全監管要求等需要法規予以規制的內容。

（2）關鍵內容：按照“正當目標”和技術標準體系（通用層內容），覆蓋安全、服務、節能環保、乘客權益等的基本要求，作為技術法規的關鍵內容。

（3）國際借鑒：例如，借鑒以安全為核心的技術法規制度，以系列專項法規和標準構建安全管理體系。2.3.3 標準制度框架設計

2.3.3.1 標準制度

依據技術法規建立標準制度。標準包括國家標準、政府標準、地方標準、團體標準和企業標準。所有標準在法律地位上平等，無層次之分（見圖1）。

圖1 技術法規下的標準

（1）國家標準：為推薦性標準，代表國家技術水平、質量和榮譽，遵循ISO/IEC規則，由國家（標準委）統一發布，是“走出去”國家戰略的技術載體。

（2）政府標準：根據政府（部門）監管職責、制定政策和政府采購需要，按照政府的規則政府制訂、發布和使用，鼓勵市場自主選用。政府標準目前由現行標準轉化形成，包括：

·工程建設國家規范：按照工程建設標準規則編寫和使用的國家規范，在全國范圍內面向所有行業統一的技術要求［15-16］，由現行工程建設國家標準轉化形成。

·工程建設行業規范：按照工程建設標準規則編寫和使用的行業規范，在全國范圍內面向所有行業統一的技術要求［17］，由現行工程建設行業標準轉化形成。

·產品政府標準：城市軌道交通行業行政主管部門制訂和使用的，鼓勵按照ISO/IEC的規則和形式制訂，由現行城鎮建設行業產品標準轉化形成。

（3）地方標準：為滿足地方自然條件、風俗習慣等特殊技術要求，地方政府制訂和使用的標準。在標準平等、經濟和效率原則下，鼓勵采用其他地區的高質量、優秀和本地技術空白的地方標準。

（4）團體標準：由學會、協會、商會、聯合會、產業技術聯盟等社會團體協調相關市場主體制訂，按照國際慣例也稱為行業標準、自愿標準，屬于市場需求決定而制定和使用的推薦性標準。鼓勵在缺少國家標準、政府標準時制訂團體標準。團體標準沒有地域限制，地方社團制定團體標準，其他地區可以采用。

（5）企業標準：企業根據需要自行制定和使用的標準。鼓勵擁有領先技術的企業標準或龍頭權威企業制定的企業標準為技術法規直接采用，或轉化為國家標準。

2.3.3.2 標準組成框架

以中國現行標準類型為基礎，形成工程建設標準和產品標準兩個系列（見圖2）。

圖2 標準系列組成

圖2中，產品標準按照ISO/IEC規則建立；工程建設規范按照工程建設行業標準規則建立。作為激勵機制，鼓勵產品政府標準、團體標準、企業標準和地方標準轉化為國家標準；鼓勵工程建設行業規范、團體規范、企業規范和地方規范轉化為工程建設國家規范。

3 標準技術體系

3.1 技術標準層次

為保持技術體系建設的延續性，新型城市軌道交通標準體系仍然采用現行層次體系，按照技術法規重新規定：基礎標準層規定為技術法規基礎層；通用標準層規定為技術法規通用層；專用標準層不變，作為技術法規的支撐層；相關標準為其他行業或領域的標準（見圖3）。

圖3 技術法規下的標準層次結構

3.2 體系構成

新型標準體系將現行層次體系和標準門類納入標準制度中，并增加體系新需求內容（見表1）。

表1城市軌道交通標準體系——層次、分類表

3.3 專項技術法規與標準

原則上，對應通用層，當存在關于“正當目標”的技術要求時，應當制訂相應的專項技術法規，在專用層采用標準為技術支撐（見表2示例）。

表2專項技術法規——《城市軌道交通公共安全防范系統條例》配套標準示例

4 新型標準體系實現途徑和探索

4.1 體系實現途徑

新型城市軌道交通標準體系是以技術立法為頂層設計，從中國現行標準制度為出發點，按照技術法規體系設計和技術標準體系設計兩條主線結合建立的標準體系。

（1）按照WTO/TBT規則建立的技術法規制度：按照“正當目標”、法規職責，借鑒國際經驗和實現城市軌道交通健康發展的關鍵內容，建立技術法規制度。當制定行政法規（或技術法規）涉及技術內容時，要求優先采用技術標準，并以此構建以城市軌道交通安全為核心的技術法規——標準制度體系。

（2）強制性標準轉變為技術法規：將全文強制性國家標準GB 50490—2009《城市軌道交通技術規范》轉化為（技術）法規，并作為統領城市軌道交通行業全局的綱領性法規。該規范需要細化的內容或政府監管細節的內容通過制定專項技術法規實現。現行城市軌道交通強制性標準和標準強制性條文，原則上全部為《城市軌道交通技術規范》所采用。

（3）現行城市軌道交通工程建設國家標準和行業標準轉變為政府標準——工程建設國家規范和工程建設行業規范。

（4）現行城市軌道交通行業產品標準轉化：屬于政府職責范圍的，轉變為政府標準；屬于市場范疇的，例如關于質量和品牌的標準，轉變為團體標準。地方標準進行同樣轉變。

（5）國家標準采用認定制：符合國家標準要求的其他標準，經過標準化程序，認定為國家標準。國家標準應以技術發展和國家戰略為指導計劃發布。

4.2 新型標準體系探索與創新

建立新型標準體系的目標是探索建立符合國際規則，并實現政府引導、市場驅動的標準化新格局。

（1）符合國際規則和《WTO/TBT》規則。新型標準體系頂層設計遵循《WTO/TBT》規則，建立技術法規及采用標準制度，轉變現行頗受爭議的強制性標準為技術法規，補上了現行標準制度未履行的中國入世承諾，為城市軌道交通可持續發展和長治久安建立了法制基礎。

（2）按照市場規則設計。在技術法規規制下，建立了所有形式的標準無等級之分的平等使用環境，實現標準市場化驅動；建立了國家標準轉化的激勵機制，實現標準最有效運用和最佳發展環境。

（3）政府標準制度。將政府主導制定的標準界定為政府標準，政府標準和市場標準互不交叉、各司其職，劃清了政府與市場的界限。將政府在制定政策、政府采購和管理公共事務中優先采用政府標準作為規則，引導市場標準化方向，符合標準化改革的目標［18-19］。

（4）結合中國國情。將現行工程建設標準轉化為工程建設國家規范和行業規范，城鎮建設行業標準轉化為政府標準和團體標準，探索以現有政府主導標準為起點的標準市場化改革途徑。

（5）探索以技術法規為核心的工程建設規范與城鎮建設行業產品標準體系整合設計，實現技術標準體系的城市軌道交通標準化全覆蓋。

5 結語

構建新型城市軌道交通標準體系是中國從城市軌道交通大國成為世界城市軌道交通強國的任務和標志。面向城市軌道交通的安全需求和復雜的技術體系，只有法規才有能力整合這個復雜的關聯整體，并保證各項法制要求和技術需求協同推進，實現政府引導、標準市場驅動的標準化改革的目標。

新型城市軌道交通標準制度中，制定技術法規、技術法規采用標準等方式和內容是中國技術法制建設的薄弱環節，應當引起重視并開展相應的研究。

參考文獻

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［12］ Parliament UK.The Rail and Other Guided Transport System（Safety） Regulations 2006，ROGS：2006 No.599 Health and Safety［S］.2006.

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［17］ 中華人民共和國建設部.工程建設行業標準管理辦法：建設部令第 25號［S］.1992.

［18］ 陳燕申，陳思凱.美國政府的聯邦標準化體系研究與思考［J］.中國標準化，2017（6）：62.

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