比例原則、執法規范與執法公信力

據統計，我國法律的80%左右、法規的90%左右必須借助行政執法才得以實施。行政執法承擔著社會治理和公共服務的主要事務，遍及農村發展、城市管理、食品安全、醫療衛生、工商監管等各個領域。行政執法是我國經濟、社會發展、和諧穩定不可或缺的。規范、公正的行政執法，是提升行政機關執法公信力的關鍵所在，而貫徹比例原則則是確保執法規范的核心。

行政法的“皇冠原則”

在行政法意義上，行政機關作出具體行政行為應遵循合法性原則與合理性原則兩大基本原則。所謂的比例原則屬于合理性原則的范疇，是指行政機關在作出可能影響相對人權利的行政行為時，須保持選擇的手段與所欲實現目的之間的適當比例。

比例原則要求行政權力的行使除了要有法律依據這一前提外，行政主體還需考慮行政理性，注意把握合理的分寸和尺度，選擇對相對人侵害最小的方式進行，促使行政執法規范化、合理化。如果無視比例原則的要求，僅憑執法者的任意發揮，就會出現濫用職權的現象。

現代的行政法面臨的一個核心問題是如何將國家權力行使保持在適度、必要的限度內。由于行政執法涉及的內容很龐雜，法律法規又不能窮盡列舉所有事宜，行政執法過程需要自由裁量權，法律必須給執法者留有相當的自由空間。這種自由裁量權體現了國家意志，有國家強制力做后盾。

比例原則的主要功能就在于規范行政自由裁量權，使得行政執法的自由裁量權根據具體的客觀情況，盡量妥當而適度地行使，使行政目的與可能造成的相對人的損失之間保持適度比例。也正是基于此，比例原則被稱為行政法的“皇冠原則”與“帝王條款”。

比例原則起源于德國警察法，后逐漸擴展至整個公法領域。受德國影響，許多國家都在法律中明確規定了比例原則。而在英美法系，由適用功能相似的合理性原則解決行政裁量問題。我國的行政法律規范也借鑒了德國的立法經驗，有些法律中直接體現了比例原則。例如，《行政處罰法》第4條第2款的規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這是行政處罰公正原則的具體要求，也稱合理處罰原則，是處罰法定原則的必要補充。《治安管理處罰法》第5條第1款規定：“治安管理處罰必須以事實為依據，與違反治安管理行為的性質、情節以及社會危害程度相當。”《治安管理處罰法》與上述《行政處罰法》的規定一脈相承。再例如，《行政強制法》第5條“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制”、第23條“查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品”等條文無不體現著比例原則的精神。

如何避免“選擇性執法”或“傾向性執法”

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調必須堅持嚴格執法，切實維護公共利益、人民權益和社會秩序。但在實踐中，比例原則在行政執法實踐中的貫徹一直存在著問題，很多引起群眾爭議、社會影響很大的行政執法案件，之所以最終“發酵”，也大都是由于比例原則沒得到充分貫徹所導致的。

濫用自由裁量權，同事不同罰，處罰畸重畸輕、顯失公平公正，是我國當前群眾反映強烈的一個突出執法問題。要有效杜絕執法不公、隨意執法問題的產生，不斷提升執法機關的公信力，一個重要環節就是要貫徹與落實比例原則，規范自由裁量權行使，從制度機制上防止出現“選擇性執法”“傾向性執法”。

為此，要科學合理制定裁量標準，在法律規定的行政處罰幅度內，根據過罰相當原則，結合經濟發展、行政案件發案等情況，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，為規范執法提供制度依據。在執法實踐中，要準確把握適用裁量標準，按照依法、公正、合理原則，綜合考慮違法行為的性質、情節、社會危害程度以及執法相對人的悔過態度等情形，依法給予相應處罰，做到該寬則寬、當嚴則嚴、過罰相當。此外，積極推行案例指導制度，針對執法過程中容易出現問題的案件種類和執法環節，加強分類指導，正確適用法律，確保處罰公平、裁量公正、執法規范。

同時，嚴密的執法程序也是確保比例原則得到貫徹的重要前提。特別是對一些敏感復雜案件的處置，如果執法程序規范嚴密、公開透明，就能最大限度地贏得人民群眾對執法工作的理解和支持，最大限度地避免出現執法瑕疵而受到詬病。因此，需要規范執法流程，按照標準化、流程化、精細化要求，從容易發生問題的執法環節入手，重點圍繞行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為，對執法具體環節和有關程序作出具體規定，不斷嚴密執法程序，強化執法指引，規范執法行為，堵塞執法漏洞。要加強執法管理，建立執法全過程記錄制度，充分利用執法辦案信息系統、現場執法記錄設備、視頻監控設施等技術手段，加強對執法臺賬和法律文書的制作、使用、管理，強化對立案、監督檢查、調查取證、行政決定等行政執法活動全過程的跟蹤，確保所有執法工作都有據可查。此外，要嚴密執法審核，嚴格執行重大執法決定審核制度，圍繞決定的主體是否合法、認定的事實是否清楚、證據是否確鑿、程序是否正當、適用法律是否準確、處罰幅度是否適當等進行審核，未經審核或者審核未通過的，不得作出決定。對審核中發現的問題，要責令有關部門及時糾正，確保行政執法機關依法履行職責，維護公民法人合法權益。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）也要求，深化行政執法體制改革，應當從“完善行政執法程序”方面推進行政執法規范化建設，“做到嚴格規范公正文明執法”。《決定》要求，行政執法規范化，重在規范行政執法人員的行政執法依據、行政執法程序、行政執法行為、行政執法手段和行政執法標準，目的在于實現理想的行政執法效果，保證執法的權威。所以，推進行政執法規范化，除了強調上述一般原則和特有原則外，更重要的是為行政執法的合法規范運營提供機制和制度保障，使“嚴格規范公正文明執法”流程化、程序化、制度化，成為各級各類行政執法的常態。

貫徹比例原則是提高執法公信力的關鍵

公信力，《現代漢語詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。執法公信力既是一種社會系統信任，同時也是公共權威的真實表達。執法公信力是一個國家在長期的社會發展中日積月累形成的，體現了存在的權威性、社會中的信譽度和公眾中的影響力等。法國啟蒙思想家盧梭說：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”

行政法中的比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式進行。其核心在于通過目的與手段間的衡量，兼顧國家、社會及公共利益，同時又不妨害第三人的權利，確保法律實施目標的實現。

比例原則從理念上源于對正義的需求。比例原則在社會實踐中真正起作用還有賴于整個社會的法治水平與法律的公信力的提升。貫徹與落實比例原則要求通過對行政執法的手段或方式的規范，通過有效制約行政裁量、規范行政裁量，使得行政執法能夠在法律允許的范圍內合法合理進行，既有助于有限政府、服務型政府的形成，也給予了行政相對人以人文關懷、理性信仰，提高執法的公信力。

在諸多的涉警、涉城管執法的社會事件中，公眾常常質疑執法機關的執法。這無疑是關于執法公信力的問題。《決定》明確指出，在執法過程中執法規范化是解決執法公信力問題的關鍵所在。換個角度而言，行政執法中貫徹與落實比例原則是提高執法公信力的關鍵所在。

行政執法的任務在于確認事實，收集、管理信息和證據，將相關法律規范適用于具體事項，懲處、糾正違法和不當，獎勵、維持合法與合理，維護秩序，均衡各方利益，實現公共利益和個體利益。具體到單個的執法行為，為執法公信力背書的應是證明執法規范化的證據：執法主體的記錄、執法現場的記錄、執法過程的記錄、執法對象的相應筆錄等。這些均是保證執法公信力的題中之義，也是回應質疑的最有力保證。

科學技術的進步也為行政執法提供了技術支持，正推動著執法規范化程度的提高。很多執法機關正在推行的執法全過程記錄工作，有效固定“事實”，既給行政執法主體戴上了“緊箍”，也有助于提高執法公信力。其實，執法者與被執法者間的沖突，總能引起媒體和公眾的關注，這本身是對執法公信力提出的挑戰與呼喚，也是對貫徹與落實行政法比例原則的呼喚。進一步而言，科學技術的進步為比例原則在行政執法中的貫徹與落實提供了支持與保障。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com