我國水污染防治的籌資機制分析

邵學峰，馬 平

(1.吉林大學 中國國有經濟研究中心，吉林 長春 130012； 2.吉林大學 經濟學院，吉林 長春 130012)

新形勢新常態下中國經濟發展面臨能源資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態環境惡化的硬約束。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。推進生態文明建設，首先要加快環境污染治理。近年來，國務院相繼出臺《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，打響了環境污染治理的“三大戰役”。水污染防治是環境污染治理的重要組成部分，除了技術革新與進步，籌資問題也是決定水污染防治成敗的關鍵因素。

一、我國水污染防治籌資情況

近年來，隨著《水污染防治法》《海洋環境保護法》《水土保持法》等一系列法律法規的實施，我國水環境保護法律體系的基本架構已經形成，水污染防治有了強有力的法律保障，水污染防治籌資呈現出市場化、多元化的發展方向。

(一)我國水污染防治投資的總體情況

當前，我國尚無針對水污染防治投資的專門統計數據，筆者通過《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》和《中國環境年鑒》，搜集整理歷年來我國環境污染治理投資中與水污染防治相關的數據，得出了“十五”以來我國水污染防治投資的大體數據(見表1)，基本可以反映我國水污染防治投資的總量和結構變化。根據當前的統計口徑，我國水污染防治主要投資于三個領域：一是城市環境基礎設施建設項下的“排水”投資，二是工業污染源治理項下的“治理廢水”投資，三是當年完成環保驗收項目環保投資*2010年前為建設項目“三同時”環保投資，包括新建、擴建、技改項目環保投資，按用途分為治理廢水、治理廢氣、治理固體廢物、治理噪聲和治理其他投資。項下的“廢水治理”投資[1]2-17。可以看出，2004—2015年，我國水污染防治投資從661.9億元增長到2 288.2億元，年均增長為11.94%，比環境污染治理整體投資年均增速低3.59個百分點。“十五”以來，我國水污染防治投資在環境污染治理投資中的平均占比約為25%。“十二五”末期，我國水污染防治投資占環境污染治理投資的比重低于“十五”末期水平。這表明，伴隨著我國環境污染治理投資的增長，水污染防治投資增長并非完全同步，相對不同時期環境污染治理重點，水污染防治所獲得的投資力度也在變化。

表1 “十五”以來我國水污染防治投資統計表 億元

注：“年均/平均”一欄為各項投資的年均增長率和平均占比。根據現有統計資料，目前僅能獲取2004—2005，2013—2015年“當年完成環保驗收項目環保投資的‘廢水治理’投資”數據。

數據來源：2001—2015年度《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國環境年鑒》。

(二)我國水污染防治的投資結構

“十五”以來，在我國水污染防治投資中，城市環境基礎設施建設項下的“排水”投資一直占據比較大的比重，2004、2005、2013、2014、2015年度平均占比達到58.92%；其次為當年完成環保驗收項目環保投資項下的“廢水治理”投資，平均占比為30.72%；工業污染源治理項下的“治理廢水”投資占比最小，平均占比僅為10.36%。如圖一所示，從增長趨勢看，“十五”和“十二五”時期，城市環境基礎設施建設“排水”投資增長較為平穩，“十一五”時期增長較快；2013年以來，當年完成環保驗收項目“廢水治理”投資增長較快；工業污染源治理中“治理廢水”投資數量一直較少，呈現先升后降的趨勢。

圖1“十五”以來我國水污染防治投資增長趨勢

(三)我國水污染防治的資金來源

傳統上，我國環境污染治理投資的籌資渠道主要有八條：即基本建設項目“三同時”的環境保護投資、更新改造投資中的環境保護投資、城市基礎設施建設中的環境保護投資、排污收費補助用于污染治理的部分資金、企業綜合利用利潤留成用于污染治理的投資、銀行和金融機構貸款用于污染治理的投資、污染治理專項基金和環境保護部門自身建設投資[2]62-65。基于我國水污染防治投資結構，我們分別考察城市環境基礎設施建設、工業污染源治理和當年完成建設項目中水污染防治投資的資金來源情況。

(1)城市環境基礎設施建設領域水污染防治的資金來源

城市環境基礎設施建設中的水污染防治投資主要用于城市污水處理設施建設，包括城市污水管網鋪設和污水處理廠建設，屬于公共物品范疇，資金來源主要為城市維護建設稅和地方財政撥款、個別年度的國債投資等。近年來，隨著市政建設領域BOT、TOT、PPP模式的引入，吸引了部分企業和社會資本的投入，但仍以財政資金為主。

(2)工業污染源治理領域水污染防治的資金來源

工業污染源治理水污染防治投資主要是針對工業企業治理廢水而進行的固定資產投資。按照“污染者付費”的原則，污染企業應為其排放工業污水的負外部效應負責，承擔相應的治理費用，通過外部成本內部化，控制減少污染。當前，我國工業污染源治理項目投資主要來源于排污費補助、政府其他補助和企業自籌、國內貸款和利用外資(見表2)。從資金來源結構看，包括企業貸款和利用外資的企業自籌資金占絕大部分，排污費補助和政府其他補助資金占比很小。

表2 “十五”“十一五”我國工業污染源治理投資統計表 億元

注：2005年以前，“排污費補助”統計口徑為“環保專項資金”，“政府其他補助”統計口徑為“國家預算內資金”，“企業自籌”統計口徑為“其他資金”；2006年以后，統計口徑做出調整，未公布利用外資的數據，2011年以后，未公布工業污染源治理投資的資金來源情況。

數據來源：2001—2010年度《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國環境年鑒》。

(3)當年完成建設項目水污染防治的資金來源

為防止新的污染源產生，我國規定一切新建、擴建、改建項目和技術改造項目的環境保護設施要與主體工程同時設計、同時施工、同時投產，即所謂的“三同時”制度[3]106-110。從“十二五”開始，我國環境統計將“實際執行‘三同時’項目環保投資”調整為“當年完成環保驗收項目環保投資”，主要統計當年完成工業企業驗收項目的環保投資總額。參照工業污染源治理投資的資金來源渠道，“當年完成工業企業驗收項目環保投資”中的“廢水治理投資”的資金來源應當大致相同，即以企業自籌資金為主，國家環保專項資金和預算內資金為輔。如2015年，我國當年完成工業企業驗收項目廢水治理環保投資為921.3億元，其中國家級投資42.1億元，占比僅為4.6%，其余均為地方投資，考慮到多數地區財政并不寬裕，因此，地方財政對工業企業項目廢水治理投資的補助資金也極為有限。

(四)我國水污染防治的籌資渠道分析

隨著水污染防治領域投融資改革的穩步推進，我國正在形成多元化投資主體和多渠道籌資的水污染防治籌資格局。目前，我國水污染防治的投資主體包括政府、金融機構、企業和其他非營利性組織，資金來源主要有中央和地方財政資金、銀行貸款、企業自籌和社會投資等渠道。

(1)財政資金

當前，各級政府仍是我國水污染防治投資的重要主體，包括預算內基本建設資金、預算內更新改造資金、城市建設維護稅和國債資金等在內的財政資金仍是水污染防治的重要資金來源[4]148-151。從2004年開始，我國開始設立中央環境保護專項資金，加大中央對水污染防治的投入，先后設立了“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金、城鎮污水處理設施配套管網以獎代補資金等，用于流域水污染治理和城鎮環境基礎設施建設。各類財政資金在水污染防治投資中發揮了重要的引導作用。如“十二五”期間，國家《重點流域水污染防治規劃(2011—2015年)》共規劃骨干工程項目6 007個，估算投資3 460 億元，資金籌措以地方政府投資為主，中央政府對符合投資方向的項目予以適當支持*國務院，《重點流域水污染防治規劃(2011—2015年)》。。

(2)金融資金

金融資金主要指通過銀行、股市、保險等渠道籌集的水污染防治資金。近年來，我國金融深化步伐加快，金融業對水污染防治的支持力度不斷加大。銀行方面，根據中國銀行業協會《2015年度中國銀行業社會責任報告》，截至2015年底，我國銀行業金融機構綠色信貸余額已達8.08萬億元，其中21家主要銀行業金融機構綠色信貸余額達7.01萬億元，占各項貸款余額的9.68%*中國銀行業協會，《2015年度中國銀行業社會責任報告》。。股市方面，據不完全統計，目前我國環保類上市公司已達33家，其中從事水污染治理的企業有15家。保險方面，2013年，我國環境污染強制責任保險開始起步，目前已在30個省份試點，2016年我國環境污染責任險的保費收入約為2.8億元，提供風險保障260多億元。

(3)企業資金

水污染防治企業資金包括企業自有資金和獲得的貸款資金。“十五”以來，隨著環境保護監管力度的不斷加大和生態文明建設的持續推進，企業成為工業廢水治理投資的主要力量。如表2所示，“十五”和“十一五”期間，我國工業污染源治理投資企業自籌資金的比例從74.4%增長到94.9%，“十一五”期間，工業污染源治理投資企業自籌資金的平均比例已經超過了95%。

(4)社會資金

隨著環保領域引入BOT、 PPP模式，民間資本、外資等社會資金開始參與各類水污染防治項目。近年來，各地在污水處理廠投資建設中，廣泛運用了BOT、BT、TOT等特許經營模式。自2015年開始，國家大力推廣PPP模式介入環保項目。2016年10月，財政部發文要求在污水處理等公共服務領域各地新建項目強制應用PPP模式，污水處理投資額占環保類PPP項目總金額的比例已近20%，水污染防治是PPP模式運用最多的領域。

二、我國水污染防治籌資存在的問題

雖然近年來我國環境污染治理市場化改革取得了一定成效，但水污染防治籌資仍存在一些突出矛盾和問題。

(一)水污染防治的事權和支出責任不清

明晰事權和支出責任是完善水污染防治籌資機制的基礎，然而，在該領域的不完全合約是客觀存在的，即水污染防治在政策法規意義上存在著“缺省條款”，導致政策難以完全覆蓋應管轄的內容和范圍[5]186-187。長期以來，我國水污染防治的事權和支出責任不清，突出表現在兩個方面。一是政府和市場邊界不清。現行的環境保護法律還沒形成明確的水污染防治事權和投資責任的對應關系，一方面，政府部門在水污染防治領域“缺位”與“越位”并存，資金仍大量地投向盈利性領域；另一方面，對企業和個人的水污染支出的懲治和約束不強，普遍存在“搭便車”行為，“公地悲劇”現象多發。二是政府間水污染事權和支出責任劃分不清。表現在財權層層上收，事權層層下放，對外部性較強的流域水污染治理工作，中央財政投入較少，地方財政承擔了較重的支出責任。流域上下游之間尚未形成完善的轉移支付機制，上游地區往往經濟較為落后，為了經濟發展疏于環境監管，地方保護主義嚴重，對水污染防治缺乏動力；下游地區經濟發達，更多地享受了水污染防治效益卻很少付費。

(二)市場化的籌資機制尚不完善

在市場經濟體制改革進程中，傳統的八條環境污染治理籌資渠道逐漸瓦解，多主體、多渠道的市場化籌資機制正在形成卻不完善。原有的籌資渠道中，城市環境基礎設施建設和“三同時”環保投資成為水污染防治籌資的主要來源，工業污染源治理投資正在加速萎縮，但這并不能說明我國工業污染源治理取得了決定性的成就，只是因為環保基礎設施投資對GDP的拉動作用更明顯。有研究表明，我國政府和公共部門對環境保護的直接或間接投資仍在60%以上，只有35%左右的環境保護投資來源于企業和社會投資[6]161-165。我國水污染防治籌資渠道仍比較單一，各籌資渠道還都存在一些突出的問題。財政方面，我國雖將污染防治納入到一般公共預算支出，但資金保障功能不強，水污染防治預算經費長期偏低，許多支出并沒有執行到位。排污費征收管理混亂，擠占挪用、坐收坐支現象多發，資金使用效益較差。水污染防治專項資金多以應急為主，資金量較小且分散，缺乏長期穩定性。水資源稅試點剛剛起步，環境保護稅尚未開征，我國水污染防治的財政籌資渠道還需加強統籌規劃。金融方面，由于對金融機構環保投資的政策引導不夠，金融機構對水污染防治項目的積極性普遍不高，再加上缺少環境保護融資平臺，綠色金融產品種類單一，中小企業很難獲得綠色金融支持。綠色信貸資產證券化、綠色債券、綠色基金、環境污染責任險等尚未形成規模，金融和資本市場對環境污染治理的支持力度仍然較小。企業方面，除基本建設項目“三同時”環保投入外，對企業環保投資的激勵約束較少，不僅排污收費標準較低，遠低于污染治理成本，而且地方政府對環境監管不嚴，甚至有以排污費減免作為招商引資優惠條件的情況，導致企業環保投資動力不足。社會資金方面，目前實施的PPP項目還主要局限于污水處理廠等環境基礎設施的建設和運營領域，市場化程度并不高。出于對地方政府債務風險的控制，目前財政部要求每一年度全部PPP項目占地方政府一般公共預算支出的比例不超過10%，社會資本參與水污染防治必將受到一定的影響。

(三)水污染防治籌資總量不足

國際經驗表明，環境投資占國民生產總值的比例達到1%—1.5%時，可以基本控制環境污染；比例達到2%—3%，才能有效地改善環境質量[7]3-9。盡管我國環境保護投資逐年增加，但相對于經濟總量仍顯不足，“十五”以來，我國環境污染治理投資占GDP的平均比重(見表1)只有1.4%，且“十二五”期間呈現出下降趨勢。具體到水污染防治領域，截至2010年底，我國重點流域水污染防治專項規劃的2 714個項目，實際完成(含調試)為2 364個，“十一五”規劃總投資的1 691億元，實際完成為1 389億元，占比87%*環保部，《關于發布重點流域水污染防治專項規劃2010年度考核結果的公告》。。截至2015年底，《重點流域水污染防治規劃(2011—2015 年)》安排的6 844個水污染防治項目，共完成(含調試)4 985個，僅占項目總數的72.8%*環保部，《關于發布重點流域水污染防治專項規劃2015年度考核結果的公告》。。長期的歷史欠賬和規劃資金不能及時足額到位，導致我國水污染防治資金投入嚴重不足，長期處在基本控制污染的投資水平。

三、我國水污染防治籌資機制的優化路徑

針對我國水污染防治籌資現狀，為滿足未來水污染防治投資需求，結合發達國家先進經驗，對優化我國水污染防治籌資機制提出如下建議：

(一)理順水污染防治的事權和投資責任

客觀地說，水污染防治存在著跨界行為主體的合作和協調，那么，行為主體基于“理性人”的特點也就不會為集體的共同利益采取行動，因此，在水污染防治過程中應建立跨區域的激勵約束機制[8]28-33。首先，應合理界定水污染防治政府與市場發揮作用的邊界。根據市場經濟發展的要求，明確各主體水污染防治不同的責任領域。政府部門專注于公共物品提供，集中精力做好水環境基礎設施建設、跨區域水污染綜合治理和水環境監督管理等工作；企業承擔自身經營造成的水污染防治責任，根據“誰污染誰負責”或“污染者付費”的原則，或加大對環保設備的投入以減少污染物排放，或支付污染處理費用補償環境損失；居民應提高環保意識，按照“誰受益誰付費”的原則，自覺購買水環境公共物品，有償享受環保服務。其次，應合理劃分中央與地方政府間水污染防治事權。根據“一級政府、一級事權”的原則，科學劃分中央與地方的水污染防治責任。中央主要承擔全國性水環境保護的統一規劃和政策制定，對全社會水污染防治、水環境評估等進行指導、協調和監督。重點落實地區間水污染治理資金轉移支付、跨區域水環境基礎設施建設、水污染國際交流與合作等工作。地方主要承擔區域內水污染源的治理、城鎮環境基礎設施建設、水污染突發事件的應對處置等地方性水環境公共物品提供。最后，應落實與水污染防治責任相匹配的財權與財力。根據中央和地方不同的水污染防治職責，合理分配政府間財權，在確保各級公共預算水環境保護支出的基礎上，重點對稅收與非稅收入分享、專項資金使用、財政轉移支付等做出制度性安排，確保各級政府水污染防治支出均有可靠的財力支撐。

(二)穩定水污染防治的財政籌資渠道

首先，強化水污染防治財政預算支出的硬約束。完善“211 環境保護”科目，調整優化科目設置，細化水環境保護支出預算，夯實持續可靠的水污染防治財政籌資渠道。在此基礎上，構建水污染防治與環境保護總支出、財政收入、GDP的聯動增長機制，確保水污染防治投資與經濟社會發展相協調。其次，完善水環境保護稅費政策。2017年12月1日，我國在北京等9個省市自治區擴大水資源稅改革試點，并于2018年1月1日起開始征收環境保護稅。需要指出的是，在征收過程中，不僅要準確界定征收范圍，規范計稅依據，明確征收標準，發揮稅收籌資的強制性功能；也要完善稅收優惠等稅式支出政策，提高稅收的激勵性作用。同時，應注意配套政策的協調配合，改革城市維護建設稅、排污費等相關稅費政策，形成完善的綠色財政收入制度。最后，加強對財政專項資金的統籌規劃。一方面，整合各部門、各渠道水污染防治專項資金，加大資金投入與規劃的銜接，突出資金使用重點，提高資金使用效率，加強對水污染防治行動計劃重點任務的支持力度。另一方面，完善水環境保護轉移支付制度，落實中央對地方、地區與地區間的轉移支付，彌補地方政府特別是中西部省份水污染防治財力的不足，保證對跨地區、跨流域重大水污染治理項目的資金投入。

(三)創新水污染防治的金融籌資手段

完善綠色金融政策，引導金融機構擴大對水污染防治的綠色信貸投放。發揮政策性銀行作用，通過低息貸款、優先貸款、貸款貼息、延長信貸周期等方式對水污染防治重點項目給予信貸支持。探索差異化的監管與激勵政策，對符合條件的綠色信貸給予更高的不良貸款容忍度和更寬松的呆壞賬核銷政策，對商業銀行綠色信貸業務給予營業稅減免或貸款貼息支持。鼓勵商業銀行為水污染防治項目提高授信額度、增進信用等級，開發貸款周期長、融資成本低的金融產品。政府牽頭，聯合金融機構和擔保公司共同設立綠色擔保基金，重點為中小企業水污染治理提供融資擔保。支持金融機構探索開展排污權、收費權、合同收益權等擔保貸款業務。擴大水污染防治直接融資規模，積極引導，重點培育有技術、有市場的水環境保護企業上市融資，對經營效益良好的已上市水環境保護企業再融資、發行債券予以優先審批。加快推進環境污染責任保險發展，建立完善環境損害鑒定評估標準，對涉重金屬、石油化工等高污染和高環境風險企業試行強制投保。積極探索水環境保護領域的資產證券化，促進資本的合理流動，擴大水污染防治融資渠道。

(四)繼續拓寬社會資本參與水污染防治的渠道

應充分發揮市場在水環境資源配置中的基礎性作用，破除社會資本參與水污染防治的機制性障礙，暢通社會資本參與渠道，逐步形成政府、企業、個人和外資等多渠道的水污染防治籌資格局。

第一，健全水污染防治法律法規，加強執法監督，嚴格執行建設項目環境保護投資“三同時”制度，督促企業加大對工業污染廢水治理的投資，變水污染事后治理為事前預防，強化“污染者付費”的落實。

第二，繼續推廣運用PPP模式，明晰項目邊界，健全回報機制，規范操作流程，建立公平、開放、透明的市場環境，轉變財政支持方式，加大項目融資支持，引導社會資本積極參與、加大投入。

第三，擴大BOT等方式融資規模。完善水環境保護特許權制度，科學合理約定轉讓協議，制定合適的經營轉讓期及水價，降低社會資本投資風險，提供投資收益的政策保障，增強BOT項目對社會資本的吸引力，在水污染防治領域廣泛推廣應用BOT等運營模式。

第四，多渠道引入其他社會資金。進一步加大水污染防治領域對外開放力度，積極從國外金融機構和有關國家融資。降低環保社會組織的準入門檻，明確法律地位，完善財稅支持政策，提高環保社會組織的籌資能力。探索建立排污權交易制度，建立排污權交易市場，提高企業參與水污染防治的積極性。

[參 考 文 獻]

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