銀監保監合并細說中國金融監管機構的分分合合

石大龍

2018年3月13日，國務院機構改革方案公布，根據該方案，銀監會和保監會合并組建中國銀行保險監督管理委員會，銀監會、保監會擬訂銀行業、保險業重要法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入人民銀行。實際上，中國的金融監管體制已經經歷過一次從合并到分離的過程，為什么又一次出現合并的情況？當然，我們正處于大變革的時代，一切改變都不驚奇。

1948-1991：混業監管時代

在中國的金融監管體制中，中國人民銀行始終扮演著至關重要的角色。可能很多人都不了解，人民銀行建立的時間比建國還早。

1948年12月，人民銀行在河北石家莊成立，1949年2月，人民銀行由石家莊遷入北京（當時為北平）。此階段，人民銀行的主要任務是發行人民幣，接收國民黨政府的銀行，整頓私人錢莊，行使最原始的金融監管職能。

從1952年開始，全國金融體系形成大一統的局面，由人民銀行和財政部主導全國金融體系?，F在我們通常所說的五大國有銀行（工、農、中、建、交），在當時，要么并入財政部（如建行和交行），要么與人民銀行某個業務局合署辦公（如中行）。

1969年，人民銀行也被并入了財政部，對外只保留了中國人民銀行的牌子，各級分支機構也都與當地財政局合并，成立財政金融局。

1978年，人民銀行從財政部獨立。不過此時，人民銀行作為金融監管機構的央行職能和經營銀行業務的商業銀行職能仍然是統一的，既行使中央銀行職能，又辦理商業銀行業務；既是金融監管的國家機關，又是全面經營銀行業務的國家銀行。

自1979年開始，我國的經濟體制改革逐步拉開序幕，工行、農行、中行、建行先后或獨立、或恢復、或設立。1979年1月，為了加強對農村經濟的扶持，恢復了中國農業銀行；同年3月，為適應對外開放和國際金融業務發展的新形勢，改革了中國銀行的體制，中國銀行成為國家指定的外匯專業銀行，同時設立了國家外匯管理局。之后，又恢復了國內保險業務，重新建立中國人民保險公司，各地相繼組建信托投資公司和城市信用合作社，出現了金融機構多元化和金融業務多樣化的局面。

這期間，出現了一個重要的時間節點：1984年1月1日起，新設中國工商銀行，人民銀行過去承擔的工商信貸和儲蓄業務由工商銀行專業經營。

工商銀行和人民銀行的正式分家標志著人民銀行的商業銀行職能完全剝離，開始專門行使中央銀行的職能。

1986年，國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，從法律上明確人民銀行作為中央銀行和金融監管當局的職責，一方面行使貨幣政策調控職責，另一方面也肩負起對包括銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業的監管職責。

從人民銀行的發展歷程可以看出，1984年-1991年，中國的金融監管體制處于混業監管時期，即由人民銀行統一監管所有的金融活動。

1992-2002：分業監管趨勢出現

從1992年開始，我國經濟體制改革的步伐不斷加快，中國的金融監管體系也從人民銀行統一監管逐步走向分業監管。標志性的事件是1992年國務院證券委和證監會的成立。

實際上，中國最早的證券業務誕生于1986年，當時的證券業務也由銀行開展。1987年誕生了中國第一家證券公司——深圳特區證券公司。此后，隨著證券交易所相繼成立、證券公司的數量不斷增加，人民銀行統一監管銀行、信托、證券公司和證券市場有點力不從心，導致證券市場出現了一系列的違規操作、市場混亂情況。比如，1992年8月10日，在深圳有關部門發放新股認購申請表的過程中，由于申請表供不應求，加上組織不嚴密和一些舞弊行為，申購人群出現了抗議等過激行為，這一事件被稱為“8.10”事件。

“8.10”事件直接催生了證券委和證監會的誕生。1992年10月，國務院成立國務院證券委員會，對全國證券市場進行統一宏觀管理；同時成立中國證監會，作為國務院證券委的執行部門，負責監管證券市場。不過此時，證券公司的審批、監管仍由人民銀行負責。

保險業的監管也經歷了從混業到分業的演變。1949年，中央政府在接管各地官僚資本保險公司的基礎上，成立中國人民保險公司，經營各類保險業務。但從1959年開始，我國停辦保險業務，直到1980年才恢復。對保險業的監管也是始于1980年，此階段的保險業監管也是由人民銀行負責，但人民銀行對保險業的監管同樣面臨力不從心的局面。

1997年11月，中央金融工作會議確定“加強金融監管，整頓金融秩序，防范金融風險”，在此背景下，成立保險業的專職監管機構提上日程。1998年11月，中國保監會成立，負責監管我國的保險業，此后人民銀行不再承擔保險業的監管職責。

可以說，從1992年開始，我國的金融監管體制逐步從大一統的混業監管向分業監管（編者按：分業監管是根據金融業內不同的機構主體及其業務范圍的劃分而分別進行監管。）轉變，直到2003年，我國當前的分業監管體制才基本成型。

2003至今：分業監管體制成型

為配合入世后中國銀行業監管的需要，2001年，人民銀行按照“管監分離”原則，重新劃分了監管司局的監管職能，提高了監管的專業化水平。不過這種監管模式仍不能適應入世后銀行業監管的需要。銀行業監管體制改革成為我國金融監管體制改革的重要內容。

在當時，銀行業監管體制改革有三種思路：1、成立中國銀監會；2、成立國家銀行監督管理局；3、完善中國人民銀行銀行監管體制。

最終大部分的意見都認為人民銀行不宜兼任貨幣政策和金融監管兩個職能，所以最終采用了第一種改革思路。2003年4月28日，銀監會正式掛牌成立，履行原本由人民銀行履行的銀行業監管職責。人民銀行不再肩負具體的金融監管職責，其使命變成了維護金融穩定，制定和執行貨幣政策。

銀監會的成立標志著我國金融監管體制從人民銀行“大一統”的監管模式逐漸演變成“一行三會”分業監管體制。金融監管體制的改革進程，就是人民銀行的金融監管職能不斷細分、不斷剝離的過程。

而在此前的1992年，證券市場的監管轉到國務院證券委和中國證監會；1995年，對證券公司的監管移交中國證監會；1998年，保險業的監管移交到保監會；2003年，銀行業監管職能移交銀監會。由此，“一行三會”的分業監管體制成型。

金融監管體制改革的重新探索

近年來，決策層和各監管部門已經意識到當前的金融監管體制已經不適應我國金融業的發展，開始逐步進行金融監管體制改革。

改革的方向從加強各監管部門的溝通協調開始。2012年，第四次全國金融工作會議指出要加強和改進金融監管，切實防范系統性金融風險。2013年，國務院設立金融監管協調部際聯席會議，成員包括“一行三會”和外管局等金融監管機構。聯席會議的主要工作職責是加強成員間監管協調、政策實施合作以及信息交流。

但聯席會議并不具有強制性，是在不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工的情況下開展的。因此，這幾年聯席會議在監管政策統一、監管協調方面發揮的作用有限。

為進一步強化金融監管的協調，2017年，第五次全國金融工作會議提出，“推進構建現代金融監管框架”。隨后，國務院設立金融穩定發展委員會，統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調，其職責包括強化宏觀審慎管理，強化功能監管、綜合監管和行為監管，實現金融監管全覆蓋。

金融穩定發展委員會成立后，各監管機構協調性大幅提高，規章統一性大幅加強，體現出較強的執行力。

當下，銀監會和保監會合并，擬訂銀行保險業重要法規草案和審慎監管基本制度的職責劃歸人民銀行，也是金融監管體制改革的一部分，主要目的還是為了進一步加強監管的協調性，防范監管空白和監管套利，同時進一步加強監管部門之間的相互制約。