自然資源資產(chǎn)離任審計

文 張云飛 周鑫

2013年，黨的十八屆三中全會決定，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。可以說，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，是黨中央國務院在新時期，對于領導干部提出的全新要求。自然資源資產(chǎn)離任審計主要針對領導干部在其任期內(nèi)對本地區(qū)、本部門的自然資源資產(chǎn)事項及其相關事宜的責任和義務，依照自然資源資產(chǎn)負債表等相關數(shù)據(jù)標準和制度，對其進行自然資源資產(chǎn)的專項離任審計。自然資源資產(chǎn)離任審計是目前我國試行的一套全新的、具有中國特色的審計監(jiān)督制度，事實上可以將其看作是資源環(huán)境審計與領導干部經(jīng)濟責任審計的交叉，既類同經(jīng)濟責任審計，又不同于領導干部經(jīng)濟責任審計，而是包括了專項針對自然資源資產(chǎn)的質(zhì)和量的監(jiān)測。因此，自然資源資產(chǎn)離任審計是我國全面深化改革過程中，貫徹落實生態(tài)文明建設要求而設計的一套全新的制度。

自然資源的多寡是一個地區(qū)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。因此，必須對自然資源資產(chǎn)進行質(zhì)量和數(shù)量等多方面的了解，有步驟、科學地規(guī)劃和利用，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的正效應。否則，生態(tài)質(zhì)量下降，自然資源資產(chǎn)受損，就會給地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來整體風險。而目前，逐步建立的自然資源資產(chǎn)離任審計制度，就是為了通過政策管控，提前預防風險。這一制度的設計，有利于保護自然資源資產(chǎn)，提高領導干部對于自然資源保護程度的重視力度；也有利于建立全新的生態(tài)經(jīng)濟社會，推動可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的步伐。因此，具有重大的現(xiàn)實意義和歷史意義。

早在上世紀70年代，國外一些發(fā)達國家就開始了對于自然資源資產(chǎn)的審計工作。因此，其自然資源資產(chǎn)審計方面的法律法規(guī)、審計標準以及具體操作程序等都較為成熟。例如，加拿大自然資源部具有獨立的審計系統(tǒng)，旨在通過系統(tǒng)的、專業(yè)的評估方式，對自然資源部的風險管理、控制和治理進程的有效性進行評估，為改善自然資源部的工作提供獨立、客觀的結論。審計部門對于自然資源部的管理框架、部門規(guī)劃、政策和行動給出獨立的專業(yè)建議和評論，從而為其提供一種高級的管理方式。審計部門根據(jù)已建立的政府標準，在重要性或風險性領域，做出審計、評論以及專門的研究。審計部門每年都針對不同的業(yè)務做出數(shù)份報告。隨后，自然資源部的部門領導要做出合適的行動方案來解決審計報告中提出的問題，并且進一步報告部門的實施情況。1997年，澳大利亞通過了《澳大利亞自然遺產(chǎn)信托基金法案》（Natural Heritage Trust Act, 1997），隨后，澳大利亞開始了國家土地和水資源審計。該項審計是所有州、領地和澳大利亞政府間的合作項目，旨在對澳大利亞的自然資源進行數(shù)據(jù)、信息和全國范圍內(nèi)的評估。其審計從1997-2008年，第一階段為1997-2001年，第二階段為2002-2008年。作為政府規(guī)劃的結果，其經(jīng)過兩個階段的審計和研究，有效地針對自然資源的變化進行了評估，并提出了相關報告，從而為自然資源管理提供戰(zhàn)略性建議。

在探索自然資源資產(chǎn)離任審計方面，我國已經(jīng)做了不少前期工作。在制度建設方面，陸續(xù)出臺了相關政策和指導文件。2013年黨的十八屆三中全會公報中，明確提及要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。這是在黨的政策文件當中，首次提及制定自然資源資產(chǎn)離任審計的說法。2014年，全國有十余個省市自治區(qū)開始著手相應的工作。2015年，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》一文進一步指出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。相較于十八屆三中全會公報，《意見》中還加入了對于領導干部實行環(huán)境責任的離任審計，因此，有關離任審計的標準更高，內(nèi)容更深，范圍更廣。事實上，審計的客體不僅包括自然資源資產(chǎn)的數(shù)量，更包括資源和環(huán)境的質(zhì)量。隨后，《生態(tài)文明體制改革總體方案》對自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容和要求做出了進一步的細化。《方案》指出，要對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。在編制自然資源資產(chǎn)負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內(nèi)容、方法和評價指標體系。以領導干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎，通過審計，客觀評價領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理責任情況，依法界定領導干部應當承擔的責任，加強審計結果運用。這樣，一是明確了離任審計的基本依據(jù)，即自然資源資產(chǎn)負債表；二是要求對于離任審計總體框架進行探索；三是對于審計結果的運行效果做出了說明。同時，《方案》還確定了首批自然資源資產(chǎn)離任審計的試點地區(qū)，包括內(nèi)蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陜西延安市等地，要求在這些地區(qū)試點開展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議討論通過了《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》；同年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了該方案。《試點方案》明確了開展自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、原則、重點領域等一系列關鍵問題，明確要求領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點2015年—2017年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計制度。在實踐當中，一些試點地區(qū)和其他省市也已經(jīng)開始了有關自然資源資產(chǎn)離任審計的相關工作。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)，系我國北方面積最大、種類最全的生態(tài)區(qū)，自然資源資產(chǎn)豐富。因此，編制自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫以及自然資源負債表的難度較大。但其作為我國領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的首批試點省區(qū)，已經(jīng)制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則（試行）》以及《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點實施方案》，并已經(jīng)開展了針對自治區(qū)自然資源資產(chǎn)分布狀況全面普查的基礎性工作。福建省也于2016年出臺了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，并尋求建立開展綠色發(fā)展績效評價考評的相應制度，在莆田等地開展黨政領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，擬于2018年形成全省范圍的經(jīng)常性審計制度。可見，從制度設計到實踐操作，對于領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度的探索已經(jīng)取得了一定成效。

盡管如此，這一制度的建立仍然面臨很多問題和難題。其一，審計的數(shù)據(jù)和依據(jù)還不夠健全。自然資源資產(chǎn)負債表的編制本身難度較大，還處在探索和建設過程中，這為離任審計制度的建設提出了挑戰(zhàn)，因為前者本身是后者的依據(jù)和標準來源；而制定好的負債表能否公正客觀地反映被審計人的實際情況，還有待試點地區(qū)的進一步實踐。其二，審計的框架、措施還不夠完善，實踐經(jīng)驗也較為匱乏，亟需試點地區(qū)的理論和實踐經(jīng)驗總結。其三，隊伍建設的專業(yè)性和部門合作的協(xié)調(diào)性還有待考察。自然資源資產(chǎn)離任審計和以往的環(huán)境審計和經(jīng)濟審計不同，對于從審人員的工作標準等要求也不同。此外，部門配合上，除了以往的紀檢、檢查、審計等部門外，還需要環(huán)保部門等其他部門的參與，因此，能否實現(xiàn)部門之間的有效協(xié)調(diào)，也需進一步關注。

因此，建立自然資源資產(chǎn)離任審計制度，必須堅持《試點方案》所提出的因地制宜、重在責任、穩(wěn)步推進的原則。根據(jù)不同地區(qū)的自然資源資產(chǎn)狀況和生態(tài)環(huán)境情況，有重點地、有針對性地開展審計工作。此外，隨著我國對于自然資源資產(chǎn)核算工作的推進、負債表編制的成熟以及總體改革的推進，可以考慮成立專門的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計機構，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)隊伍，實行專項工作專人負責，從而提高自然資源資產(chǎn)離任審計工作的實效性。

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的建設不是一蹴而就的，由于沒有成熟的國外經(jīng)驗可以借鑒，可以說，這是一項全新的工作和挑戰(zhàn)。不同于一般的經(jīng)濟責任審計和環(huán)境審計，其有利于促進領導干部落實生態(tài)文明建設的政策和制度要求，加強自身及其主管單位的自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護的責任和義務，并且豐富和完善生態(tài)文明制度的總體框架。因此，具有較強的實踐意義。