自然資源資產負債表

文 張云飛 周鑫

2013年，黨的十八屆三中全會提出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。所謂自然資源資產負債表，指的就是通過記錄和核算自然資源資產的存量及變動情況，全面反映一定時期（時期開始至該時期結束）自然資源的變動情況，包括各經濟主體對于自然資源資產的占有、使用、消耗、恢復以及增值等情況，進而依據負債表對這一時期的自然資源資產實際數量和價值量的變化進行評價。自然資源資產負債表事實上更多地是和領導干部自然資源資產離任審計相聯系，反映了這一時期領導干部的生態(tài)業(yè)績——如果這一時期的自然資源資產負債表是正值，則表明這一時期地方政府及其領導對于資源環(huán)境建設有力，對生態(tài)文明建設做出了成果；如果這一時期的自然資源資產負債表是負值，則意味著這一時期的自然資源資產為貶值或資源質量出現了問題，如空氣環(huán)境質量、水環(huán)境質量等，那么，這一時期的地方政府的生態(tài)政績會大打折扣。甚至，如果出現了重大自然資源資產或環(huán)境問題，造成了生態(tài)環(huán)境損害，還會依據離任審計和環(huán)境損害終身追究制，對相關責任人予以生態(tài)責任追究。因此，自然資源資產負債表對于離任審計的作用和地位是顯而易見的。

就自然資源資產負債表的工作來講，國外目前基本沒有可借鑒的經驗。國外涉及自然資源資產的工作，更多地是對土地資源、礦產資源、森林資源和水資源等方面的單項資源審計，以及自然資源核算，例如挪威的自然資源核算理論和實踐。在可持續(xù)發(fā)展理念的倡導下，聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織主要實行的是環(huán)境與經濟核算體系（System of Environmental And Economic Accounting，SEEA）。SEEA采用國際通行的標準化概念、定義、分類、統計規(guī)則以及量表，就環(huán)境及其與經濟的關系來做出國際化的、可比較的數據。SEEA采用和國民經濟核算體系相類似的框架，從而促進環(huán)境和經濟統計的綜合性，旨在更好地描述、統計和監(jiān)測環(huán)境與經濟的關系，從而促進政府就環(huán)境做出更好地決策。這一體系具有很好的靈活性，為各國不同的政策和優(yōu)先性提供了共同點的框架和概念等，包括很多環(huán)境核算的信息。此外，SEEA多年的修訂工作一直是由聯合國統計委員會來完成。修訂后的SEEA包括三部分：中心框架（這也是聯合國統計委員會所采取的第一份環(huán)境經濟核算國際標準）、實驗性生態(tài)系統核算以及SEEA的應用與擴展。此外，SEEA框架的從屬系統還詳細地涵納了不同的資源部門，包括：能源、水、漁業(yè)、土地和生態(tài)系統，以及農業(yè)。但是，總體上看，目前編制自然資源資產負債表的工作沒有完整可借鑒的國外經驗。因此，需要我國在開展實際工作中逐步摸索。

自然資源資產負債表的編制意義重大，它是生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的一項重要基礎性制度。就自然資源的范圍來講，包括生物資源，如草原、濕地、森林、野生動物等；包括生態(tài)系統、空氣等生態(tài)環(huán)境資源；還包括土地、煤炭和石油等礦產資源。因此，我國的自然資源資產負債表涵納的范圍比較寬泛，是包括存量表、質量表、價值表、損益表等在內的綜合性體系。目前，在自然資源資產負債表的設計方面，已經有相關政策和實踐在推進。編制自然資源資產負債表是黨中央和國務院的重大改革目標和任務之一。2013年，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要編制自然資源資產負債表。2015年5月，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，要探索編制自然資源資產負債表，對黨政領導干部實行自然資源資產離任審計。隨后在7月份，中央全面深化改革領導小組第十四次會議通過了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》。同年9月，黨中央國務院聯合下發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》對這一要求做出了全面部署，提出探索編制自然資源資產負債表，制定編制指南。通過構建土地資源、森林資源和水資源等的資產和負債核算方法，建立主要自然資源資產的實物量賬戶，明確分類標準和統計規(guī)范，定期評估自然資源資產變化狀況，摸清自然資源資產的存量、質量和總體變動情況。此外，在市縣層面開展自然資源資產負債表編制試點，核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結果。這一工作可以為有效保護環(huán)境和永續(xù)利用自然資源提供科學數據和監(jiān)測預警。2015年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《編制自然資源資產負債表試點方案》，對編制工作做了全面部署。隨后，國家統計局聯合國家發(fā)展改革委等部門，共同制定了《自然資源資產負債表試編制度（編制指南）》。目前，共有8個地區(qū)將開展自然資源資產負債表試點工作，分別是北京市懷柔區(qū)、天津市薊縣、河北省、內蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市，其試點工作從2015年底開始，到2016年底結束。這次的試點地區(qū)嘗試編制了2011-2015年的自然資源資產負債表，包括森林資源、水資源以及土地資源等資產負債表，其中，有條件的地區(qū)嘗試編制了礦產資源資產的負債表。可以說，在開展自然資源資產負債表的工作推進上，已經開展了卓有成效的探索。

當然，由于沒有良好的國外經驗可以借鑒，國內在這方面的前期基礎也較為匱乏，因此，編制工作的難度可想而知。當前的難點主要存在于四個方面：其一，自然資源資產的數據普遍缺失。自然資源資產負債表涉及的不僅包括生物資源和資產，還包括生態(tài)系統服務功能；因此，有些指標是直接性的、容易反映和收集的，如水域面積、水的質量等，但有一些數據則較難收集或截至目前數據匱乏，如較小流域面積的河流、以及一些生態(tài)系統功能等。其二，自然資源資產核算的相關制度設立還基本處于空白階段，如統計法規(guī)和制度建設、自然資源資產負債表的編制標準和技術規(guī)范等，都亟待進行詳細規(guī)劃。此外，負債表編制的數據統計體系還未建立，數據的收集系統、覆蓋面、數據質量等都存在較大問題，亟待解決。其三，自然資源資產核算的總體技術和方法，如自然資產存量、生態(tài)環(huán)境容量、自然資產價值等的核算方法，都還沒有普遍、成型的規(guī)范體系。這些都是目前推進自然資源資產負債表建設需要解決的瓶頸問題。

因此，積極開展自然資源資產負債表試點建設工作是十分必要的；同時，領導干部自然資源資產離任審計制度也可以相應地設計起來。由于沒有成熟的國外經驗可以借鑒，因此，就需要結合我國的自然環(huán)境、社會環(huán)境和制度體系，就試點地區(qū)和領域進行大膽探索。這個過程中，可以結合國外自然資源資產核算的一些有益經驗，以及國際上的環(huán)境經濟核算方法，開展數據統計、技術標準建設等。

自然資源資產負債表的編制，有利于掌握地區(qū)經濟發(fā)展的資源損耗、環(huán)境損害以及產生的環(huán)境效益，從而更好地監(jiān)測地區(qū)生態(tài)功能，實現環(huán)境和經濟產業(yè)布局的優(yōu)化。也有利于進一步為環(huán)境執(zhí)法、自然資源資產離任審計以及生態(tài)文明政績考核提供數據支撐；同時，為生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度的建設提供相關技術支持和數據來源。當然，自然資源資產負債表的編制是一項系統工程，還需要統計部門、環(huán)保部門、財政部門以及地方政府等多部門的協調和配合。