江蘇省“十三五”水利基建投資結構調整測算及資金籌集建議

趙一晗 陳長奇 董正興

（江蘇省水利廳 南京 210029）

水利基建是通過投資建設形成水利固定資產并發揮社會、經濟效益的建設活動，基建投資籌集是項目建設的關鍵。2015年，省水利廳在《江蘇省水利發展“十三五”規劃》編制中，曾依據當時執行的2006年水利基建投資政策（以下簡稱“2006年政策”）對“十三五”全省水利基建投資需求、投資結構進行了測算。“十三五”以來，江蘇水利改革發展不斷深入，國家、省水利投入規模不斷擴大，投入重點及事權財權界定也逐步調整。2016年底，按照“突出問題導向，瞄準薄弱環節，全面深化水利改革發展，著力完善水利基礎設施網絡”的要求，省財政廳、發改委、水利廳研究出臺了新的水利基建投資政策（以下簡稱“2016年政策”），對部分重點項目省、市縣投資比例進行了調整。為此，重新測算分析全省水利基建投資結構，及早研究資金籌集落實問題，對實現“十三五”江蘇省水利基本建設目標和任務具有重大意義。

1 “十三五”原投資結構情況

2011年中央一號文件的出臺，水利投資建設被放到了更加重要的位置。“十二五”時期，一批重點水利工程相繼建成并發揮效益，水安全保障基礎不斷夯實，對江蘇省社會經濟發展起到基礎保障性作用。為及早明確“十三五”水利基建項目安排、落實項目實施預算資金，2015年，省水利廳依據“2006年政策”對未來五年全省水利基建投資規模需求及省、市、縣各級分攤安排進行了分析測算。

1.1 “2006 年政策”情況

2006年，省財政廳會同省水利廳、發展改革委研究提出了《關于省水利重點工程省以上財政投資比例的意見》，一直執行至“十二五”末。“2006年政策”主要是依據事權劃分、按受益分攤投資的原則，對不同類別的水利工程按地區提出了省以上財政投資比例。流域性工程防洪減災效益在全流域，事權及投資以中央及省為主；區域性工程防洪減災效益在省內某個區域范圍內，一般跨市、跨縣，事權及投資由省及市縣共同承擔；水資源水環境、城市防洪主要為當地受益，事權及投資則以市縣為主。按照上述項目分類以及省財政廳當年劃定的地方可用財力分檔，給予不同比例的省以上補助。具體為：流域工程，長江治理省以上補助40%～50%；淮河治理骨干工程省以上補助90%，其他工程60%～70%；海堤達標等工程省以上補助55%～70%。區域工程，工程效益跨市項目省以上補助35%～70%；一市跨縣項目省以上補助20%～60%；一縣范圍內項目原則上由地方自辦，省僅對建筑物部分給予補助，一般為10%～35%。水環境水資源工程，對主體工程省以上補助不超過10%。城市防洪工程，省主要對經濟薄弱和建設任務重的城市適當補助。

1.2 “十三五”原投資結構及需求

依據省水利廳印發的《全省“十三五”水利重點工程建設前期工作實施方案》，“十三五”期間全省將以節水供水重大項目為重點、區域骨干水利治理項目為支撐，共擬安排實施4大類262項水利基建項目。按照“2006年政策”，對全省水利基建項目投資規模、省及以上、市縣投資分攤情況進行測算，“十三五”規劃安排水利基建投資共741億元，其中，需中央投資195億元、省級投資285億元、市縣配套261億元。具體包括：節水供水重大項目23項，其中，長江治理6項，規劃投資50.3億元；淮河治理8項，規劃投資126.1億元；太湖治理9項，規劃投資191.4億元。沿海水利、黃河故道、病險水閘泵站加固改造等國家、省專項規劃或其他綜合建設項目項目125項，規劃投資252.3億元。區域骨干水利治理59項，規劃投資84.9億元。涉及水資源、水環境、城市防洪除澇等省級獎補項目66項，規劃投資36億元。

2 政策調整分析及投資結構重新測算

“十三五”時期，江蘇全面貫徹落實“四個全面”戰略布局，著力提高“兩個率先”發展質量水平，對水利保障能力提出了新的更高的要求。隨著國家、省水利投入規模不斷擴大、投入重點逐步調整，加之省以下財政管理體制改革、市縣財政保障能力分類分檔調整等新政策、新要求的相繼出臺，原2006年投資政策已不再適用。2016年底，省財政廳、發展改革委、水利廳研究出臺了新的水利基建投資政策，主要是對省及以上、市縣之間的投資分攤比例進行了調整。為此，依據調整后政策重新測算全省“十三五”投資結構及需求。

2.1 “2016年政策”調整情況

基建投資政策是引導水利基本建設投資方向的基本原則，應和一定時期水利基本建設相協調一致。“2016年政策”按照全省“十三五”水利改革發展確定的事權、財權對等和集中財力解決重大水利問題等原則，對部分投資政策不盡合理的項目進行了適當調整。主要包括：

（1）提高流域骨干工程標準。長江治理事關流域防洪安全和全省經濟社會發展大局，將長江治理骨干工程省以上補助比例調增至70%。淮河流域多為我省欠發達地區，將淮河行蓄洪區、洼地治理等支流建設標準調整為60%～80%，大體上提高10%。

（2）提高區域性工程補助標準。區域性工程效益一般均跨省轄市，事權省以上為主。將區域性工程省補助標準調整至在50%以上，其中，五、六類地區（多為蘇南地區）50%，三、四類地區（多為蘇中地區）60%，一、二類地區70%（多為蘇北地區）。

（3）調整一縣范圍內省級獎補項目補助標準。主要為一縣范圍內受益（主要包括地方基建、水資源水環境項目等），屬地方事權，統一實行以獎代補，省級獎補比例調整為不超過10%。

（4）統一區域治理跨市和跨縣的項目標準。省直管縣財政體制實行后，市級財政對縣基本沒有支持，不再區分跨市項目和一市范圍內跨縣項目，統一補助標準。調整后，原一市范圍內跨縣項目補助比例提高約10%。

表1 省水利基建工程省及以上補助標準對比表（僅列補助標準變化項目）

2.2 投資結構調整的必要性及重點內容分析

基本建設投資政策是調整水利基本建設結構的財政手段，是引導水利基本建設投資方向的基本原則，也是水利基本建設投資資金籌集的依據。水利投資結構系統是具有多層次、相互反饋特點的復雜系統，新的水利基建投資政策出臺后，其政策調整實質是各類基建項目投資結構和地域投資結構的調整，涉及全省以及各地方社會經濟發展。為此，有必要依據新政策對投資結構進行分析調整，以期從全局和協調發展的角度正確把握水利投資的方向，實現水利建設的經濟、社會、生態效益的最大化。

相比原政策，“2016年政策”主要變化在省級及以上事權的流域性重大水利工程、區域性骨干水利工程投資補助標準，以及地方事權的省級獎補項目投資補助標準。為此，投資結構調整測算應突出這三方面重點內容：重大水利工程，主要測算長江治理骨干工程、淮河支流治理標準調整后，流域性工程投資需求增加情況；區域骨干水利工程，主要測算投資標準提高至50%以上后，面上骨干工程投資需求增加情況；城市防洪、水資源等省級獎補工程，主要測算投資標準由原最高35%統一調整至10%后，省級獎補投資節余情況。

2.3 投資需求重新測算

按照調整后的新政策重新測算，需中央投資195億、省級投資298億、市縣配套248億元。調整后省級投資增加13億元，市縣配套相應減少13億元（鑒于中央尚無新投資補助政策，測算中央投資不變）。主要投資變化情況如下：

（1）長江治理工程。“十三五”期間擬繼續實施干流堤防加固、南京新濟州河道整治等結轉工程，開工建設鎮揚河段三期河道整治、崩岸應急治理、八卦洲左汊整治等工程。涉及投資政策變化的主要為“十三五”新開工工程。規劃總投資50.3億元，按“2006年政策”測算，省級投資9.0億元；投資比例調整后，省級投資12.6億元，增加3.6億元。

（2）淮河治理工程。“十三五”期間擬實施完成淮河入江水道、分淮入沂等結轉工程，開工建設黃墩湖滯洪區調整與建設、洪澤湖周邊滯洪區建設、重點平原洼地等工程。涉及投資政策變化的主要為行蓄洪區建設和重點平原洼地治理工程。規劃總投資126.1億元，按“2006年政策”測算，省級投資29.9億元；投資比例調整后，省級投資32.7億元，增加2.8億元。

（3）區域治理工程。主要為跨市、一市跨縣區域治理項目。規劃總投資84.9億元，按“2006年政策”測算，省級投資22.3億元；投資比例調整后，省級投資32.5億元，增加10.2億元。

（4）城市防洪、水資源等省級獎補工程。主要為各市城市防洪除澇、水資源水環境、水生態治理等工程。規劃總投資36億元，按“2006年政策”測算，省級投資7.2億元；投資比例調整后，省級投資3.6億元，減少3.6億元。

3 “十三五”期間資金籌集建議

資金是推動水利基建的重要動力，水利基建資金的及早落實對江蘇省水利基建目標和任務的完成起到決定性作用。調整測算后，“十三五”省級投資共約增加13億元，投資增幅5%左右，對省級財政總體上影響不大。但部分單項工程投資變化幅度較大，仍需及早研究資金籌集落實問題。基于此，提出幾點建議：

（1）盡可能爭取中央投資補助。調整政策僅明確了省以上投資比例，并未區分中央和省級各自比例。故如能多爭取到中央資金，將減輕省級財政壓力。2013年，國家提出“一帶一路”建設及淮河生態經濟帶發展的戰略以來，對于水利基建項目尚無相關具體政策支持。故測算中，長江、淮河治理因補助標準提高而增加的6.4億元考慮暫由省級財政承擔。流域性工程屬中央事權，投資應以中央為主。加之，江蘇地處長江、淮河流域下游，為上游洪水做出了較大犧牲，為此，建議積極向中央爭取，提高中央資金補助比例，適當減輕省級財政壓力。

（2）積極落實省級投資。區域性工程補助標準調整后，省級投資增加約10億元，是增幅最大的單項工程。區域性工程以省級事權為主，一般難以爭取中央資金。為此，建議：一方面及早與省財政、發改部門溝通協調，加大公共財政對水利的投入，完善水利投入穩定增長機制；另一方面積極向省政府報告，爭取落實水利建設基金、土地出讓收益10%用于水利建設等水利專項資金政策，并參照南水北調基金研究建設區域重點水利工程建設基金。

（3）多渠道籌措水利建設資金。省級獎補工程比例下降后，市縣財政壓力有所增加。另外，“十三五”期間擬安排水利基建投資741億元，較“十二五”增加了55億元，特別是“十三五”重點向區域性工程傾斜后，省級、市縣配套均有所增加。為此，多渠道籌措水利建設資金顯得尤為重要。建議“十三五”期間，省、市、縣三級進一步推動金融支持水利，充分利用好水利建設項目專項過橋貸款等金融支持政策，逐步建立和完善貼息政策。同時，嘗試引導社會資本參與水利工程投資、建設和運營，完善政府與社會資本的合作機制。

4 結語

“十三五”是江蘇全面建成小康社會、建設“強富美高”新江蘇的重要時期，也是推進水利現代化建設、構建水安全保障體系的關鍵階段。在新的水利基建投資政策框架下，及時調整測算全省水利基建投資結構和需求，有利于省市縣各級結合地區財力和項目管理實際情況，及早研究提出本地區水利基建投資計劃，并向同級財政部門落實預算資金，對于加快推進全省“十三五”水利重點工程建設、進一步提高水利保障能力和服務能力具有十分重要的意義■