探析盱眙縣農業水價綜合改革的影響因素

李志勇 時訓利

（江蘇省淮安市盱眙縣水務局 盱眙 211700）

農業水價綜合改革是保障農田水利工程良性運行的重要措施，是改善農田水利工程健康狀況的重要途徑，也是增加農民收入的重要手段，更是維護糧食安全的“穩定器”。

江蘇省盱眙縣農業水價綜合改革實施規劃與試點方案出臺于2016年10月，方案以“實施規劃”和“試點方案”為雙重目標，將時間跨度定位在2016～2020年，方案詳細闡述農業水價改革指導思想、基本原則和目標任務，分述了盱眙縣經濟社會與生產力發展、農田水利建管改革問題、水土資源供需平衡分析等內容。從實施的過程中，有幾點因素影響著改革工作的推進。

1 供水成本與水價估算

1.1 成本估算方法選擇

水利工程供水是一個復雜的體系，由于水利工程資產功能的多樣性，且缺乏成熟的、可操作的功能分解方法，使得供水資產的劃分具有不確定性，供水資產折舊成本可得較差；另一方面，供水量隨水文年份的不同而變化，降低了成本測算的匹配程度；此外，運行維護成本項目的定量分析由于受管理體制的影響，完整的運行維護支出很難準確獲取。農業水價綜合改革制度的設計又不能回避這一關鍵約束因素。為解決這些問題，以盱眙縣行政區域為分析范圍，根據定量數據的可得性程度進行成本估算，形成農業水價綜合改革制度設計的要素體系。

供水固定資產可得分析。根據近6年（2010～2015）盱眙縣農田水利續建項目總投資，按一定比例折算（即固定資產形成率）出固定資產總量。固定資產形成率參照水利基本建設固定資產形成率（平均為79%～85%）取上限調整到85%比例進行折算，估算出宏觀供水資產量。

運行維護項目費用分析。根據盱眙縣經濟社會發展的總體物價指數水平，分管護內容、工程實體、區域位置確定小型水利工程管護運行費用標準，進行運行維護項目費用匯總估算。

表1 典型水文年份供水量估算表

表2 小型水利工程管護運行費用標準測算表

表3 直屬灌區水利工程管護運行費用標準測算表

提水電費估算方析。根據盱眙縣物價局核定的泵站定額（1.09元/kW）標準，結合水泵出流能力（提水量）、灌溉時間進行推算。

運行維護項目費用分析。根據盱眙縣經濟社會發展的總體物價指數水平，分管護內容、工程實體、區域位置確定小型水利工程管護運行費用標準，進行運行維護項目費用匯總估算。

供水量確定。由于供水量隨水文年份不同而變化，實際供水量又是根據取水許可證確定的。因此，為簡便分析，直接以取水許可證確定量作為原始水權，即供水量進行分析。

分類成本項目結構分析。參照《水利工程供水價格管理辦法（2004）》《水利工程供水定價成本監審辦法（2005）》的規定，運行維護成本項目包括：工資及其附加、政策性“五險”、電費、低值易耗品、中小維修費、待攤費用、水資源費（由于農業暫不征收水資源費，此項暫不列入）等；全成本項目包括：運行維護成本和供水資產折舊。

1.2 供水成本估算過程

供水固定資產。2010～2015年水利部門統計投入農田水利建設資金達10.92億元，固定資產形成率按85%進行估算，全部供水資產9.31億元；省級以上投資6.19億元，按85%的固定資產形成率進行估算，其中省級以上投資形成供水資產5.26億元。

折舊成本計算。根據《水利工程管理單位財會制度》（1996）規定，供水固定資產采用分類折舊年限，其中通用設備部分10～15年，水電專用設備部分15～25年，建筑構筑物部分45～55年，干支渠系建筑物15～25年。根據盱眙縣水利工程使用年限及其固定資產取值選擇，為簡化計算，采取綜合折舊年限估算，按20年無殘值，按直線法計提折舊。計算結果為：全部供水資產年折舊4655萬元，其中省級以上供水資產年折舊2630萬元。

供水量確定。根據盱眙縣取水許可證確定的初始水權量和水土資源供需平衡分析結果，在保證率50%、75%、85%、95%四種典型水文年條件下，過境水可利用量分別為198234 萬 m3、205165 萬 m3、147287 萬 m3、89408 萬 m3。

根據盱眙沿淮沿湖周邊基本是提水灌區的實際情況，按灌溉泵站提水能力進行測算，不同年型提水能力取決于不同的抗旱天數（50%、70%和95%的年型分別為35d、45d和60d）。當提水能力小于過境水可利用量，以提水能力作為供水量，否則以過境水可利用量為供水量。據此，以灌溉泵站提水能力（固定小型機電排灌站672座，總裝機68994kW）測算。不同水文年份供水量如表1所示。

運行維護成本測算。日常維護標準：根據盱眙縣經濟社會發展的總體物價指數水平，測算小型水利工程管護運行費用標準、直屬灌區水利工程管護運行費用標準如表2、表3所示。

表4 盱眙縣泵站工程年電費支出估算表

表5 盱眙縣農田水利工程分類供水成本計算表

日常維護范圍主要包括：涵閘、機電排灌站等建筑物以及灌排溝渠，2016年盱眙縣農田水利維修養護資金涉及全縣有水利工程的20個鄉鎮、街道辦事處，241個村（居）總人口78.01萬人。根據國土部門最新數字，涉及總面積2291.75km2，總耕地面積155.7萬畝。

日常維護內容。對管護范圍內的大、中、小溝，支、斗、農渠（包括防滲渠道、固定灌溉管道）；灌排泵站；圩堤、圩口閘；小溝及以上配套建筑物（橋、涵、閘、渡槽等）等進行日常維護。維護溝渠5035.092km、泵站780座、水閘1616座、各類小型農田水利配套建筑物9892座、塘壩3772座、輸水管道23.3km、圩堤372.96km。經測算，2016年盱眙縣農田水利維修養護資金為1089.55萬元。

泵站電費。按物價局核定的標準1.09元/kW·h進行估算。估算結果如表4所示。

1.3 供水成本估算結果

折舊成本：全部供水資產年折舊4655萬元，其中省級以上供水資產年折舊2630萬元。

供水量：典型水文年型（50%、70%、95%）供水量分別為：60692 萬 m3、78033 萬 m3、89408 萬 m3。電費支出：典型水文年型（50%、70%、95%）電費支出分別為2105.70萬元、2707.32萬元、3101.97萬元。

養護費用：1089.55萬元。

根據以上參數，計算求得分類供水成本如表5所示。

1.4 供水價格選擇論證

根據農業水價綜合改革有關政策規定，改革初期執行的水價應不低于運維成本，農業水價綜合改革制度建設成熟后應執行全成本水價，并逐步過渡到微利、盈利水價。

為便于分析說明，取3種水文年型加權平均，計算出運行維護水價為0.05520元/m3；全成本1未考慮市縣財政配套和群眾投勞折資（或其他形式），僅是省級以上投資形成的全成本，結合實際情況分析，市縣財政配套和群眾投勞折資（或其他形式）形成的投資（投入）也應該計算進入成本；為便于進行整體分析說明和方案設計，取3種水文年型加權平均，并以全成本1作為分析論證依據，計算出成本水價為 0.11360 元 /m3。

2 水權分配與用水定額確定

2.1 初期水權分配依據

《江蘇省灌溉用水定額》規定的徐淮片（P=80%）水稻用水定額為：基本用水定額467m3/畝、附加用水定額143m3/畝，即初始水權為610m3/畝；淮安市進行區域用水再平衡，分配盱眙縣（50%、70%、85%、95%）4種水年型條件下可供水 量 分 別 為 198234 萬 m3、205165 萬 m3、147287 萬 m3、89408萬m3，當提水能力小于過境水可利用量，以提水能力作為供水量，否則以過境水可利用量為供水量。

經實際調研和分析測算，在95%水文年型下，供水時間以60d測算，實際供水量為104044萬m3，依次確定該方案初始水權為104044萬m3。

從表4可以看出，對于銅品位為1.24%、含銀149 g/t的試樣，在磨礦細度為-0.074 mm占80%的條件下，通過上述閉路浮選流程，可以獲得銅品位為19.18%、銀品位為2 308 g/t，銅回收率為80.90%、銀回收率為81.03%的銅精礦產品。

盱眙縣國土面積2497km2，耕地179.6萬畝，有效灌溉面積153萬畝，旱澇保收田132.8萬畝，節水灌溉面積75.3萬畝。按有效灌溉面積153萬畝測算，畝均初始水權為680m3/畝，按旱澇保收田132.8萬畝測算，畝均初始水權為783m3/畝，按耕地179.6萬畝測算，畝均初始水權為579m3/畝。

根據農業水價綜合改革有關政策規定，結合盱眙縣農業用水的實際情況，應以實有耕地179.6萬畝測算畝均初始水權，即畝均用水按579m3/畝進行定額設計。

結合盱眙縣種植結構，灌溉農作物主要為水稻，其他如小麥、玉米、油料、大豆、蔬菜等農作物較少灌溉。為便于分析簡化計算，僅以水稻用水量進行定額設計。

2.2 用水定額標準制定

根據水土資源供需平衡分析結果，結合農業水價綜合改革試點成果的節水效益，設計的水稻用水定額標準及其節水比較結果如表6所示。

2.3 水費占農業成本比重

根據盱眙縣實際情況看，水田的畝均收入最高，加大灌區的擴容改造，保證糧食安全，實施“旱改水”項目事關農業發展全局。農業用水成本占種植農業的畝均收益比例并不算太高（水田為8.9%，旱田平均為2.8%），提高農業水價有一定的空間。但由于農業種植收益與其他產業性收益相比還是較低的，如果提高水價，只能是依靠“旱改水”擴容，促進農業節約用水。為此，對農業灌區實施用水定額管理勢在必行。

定額內用水可以由國家財政直接進行分級補貼，超定額用水可適當提價并由農戶承擔，最終達到節水的目的是可行的，同時也利于灌區的良性運行。

2.4 農戶對提高農業水價的認知

農民對用水成本的構成及其承擔義務也是明確的，“干支渠系籌資建設費”“排澇補償費”兩項費用，農民不愿意承擔；“斗農渠系籌資建設費”卻隨農戶收入由高到低認知度漸弱，說明農民在現狀收入水平下是無力承擔的。

農民對提高水價（用水成本）是存在疑慮的，對由鄉鎮代為收取的“水利工程水費”認同度較低，對提高“灌區水價”存在一定的認同度，但幅度認定不高。這一方面反映出農戶的承受能力要求，但更多地反映出農民要求擴種水田的強烈愿望，國家財政加大灌區改造力度仍是當務之急。

3 農民用水協會運行管理分析

農業水價綜合改革導向的思路之一是完善灌區引水工程和計量設施建設，輔以農民用水合作組織的自律管理，創設農業水價的形成、考核、調整與控制制度，從而依靠提高農業定額外用水價格，依靠價格杠桿促進農業節水。因此，成立農民用水協會,實行參與式灌溉管理是農業節水的需要,是水資源量“以農補工”的必然產物，構成水利發展新常態背景下農村水利改革的關鍵內容。

表6 水稻用水定額標準及其節水比較結果表（單位：m3/畝）

農業水價改革的核心是農民用水合作組織建設，通過農民用水合作組織運行管理系列問題分析，針對合作組織管理中存在的缺點進行有針對性改進，調動廣大群眾的積極性，逐步完善制度建設，為農業水價綜合改革工作革奠定了堅實基礎。加強農民用水合作組織建設是解決用水管理上的“缺位”問題，對培育和提高農民自主管理意識和水平，明晰農村水利設施所有權，建立現代高效的管理體制和運行機制，具有十分重要的意義。農業水價綜合改革工作在改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力、促進農民增收、發展農村經濟中發揮著十分重要的作用。

盱眙縣部分灌區或鄉鎮已經組建了農民用水協會試點，已經成立的農民用水協會在持續運行、推廣應用方面還存在一些突出問題需要及時化解。

3.1 協會社會治理結構存在問題

法人治理結構不完善。首先是法人自治形式表面化，雖然設置了會員代表大會、執委會和監事會，但協會在實際運行中，往往是法人代表，即協會主席一人說了算，虛化了民主管理的實質內容，會員代表大會只不過充當陪襯而已；其次是弱化了法人自治的職能，特別是監事會幾乎等于虛設，沒有起到對執委會經營決策和行為進行監督的作用。

3.2 農戶參與意識淡漠

農民用水協會是農民自主、自治、自我管理和自我服務的組織，農民的廣泛認同和積極參與是協會存在發展的社會基礎和基本條件。但是，由于農民思想觀念落后，科技文化素質低，經濟勢力薄弱，農民對用水協會的參與積極性不高。許多農民對待發展用水協會的心態是矛盾的，一方面感覺自己獨立面對市場，承擔市場責任、市場風險的力量薄弱，希望能夠成立一種組織，減輕其壓力；另一方面又認為自己單干很好，免除了與別人合作產生的矛盾，同時擔心協會徒有形式，只是政府的政績行為，而且認為協會有很多繁雜而又無實際意義的活動，對農戶沒有實質意義，所以不愿意參加。

3.3 缺乏利益補償機制

保障農民利益，尤其是保障工業欠發達地區農民利益的核心機制是財政“精準補貼”機制，通過財政“精準補貼”實現農業節水激勵。

作為理性的經濟主體，農民是否參與某種組織最根本的還是取決于該組織能否為其帶來相應的利益，特別是現實利益，而僅僅對農民承諾參加用水協會的長期利益并不能對他們形成有效的激勵。與原來的多用水相比，如果農戶節水不但能彌補少用水的損失和水價提高付出的成本，同時還能獲得更大的收益，勢必會達到農業節水和農戶受益的雙重目的。如果這樣的利益補償機制不存在，農民就缺乏加入協會的動力，即使加入了協會也不會為其發展做出貢獻■