淮河流域最嚴格水資源管理制度保障體系研究

馬天儒 張 慧

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001 蚌埠市水利局 蚌埠 233000）

1 引言

淮河流域水資源短缺，水生態脆弱，用水方式粗放，水資源供需矛盾較為突出。落實最嚴格水資源管理制度是解決當前矛盾、促進長遠發展的根本途徑。然而，淮河流域水資源情勢復雜，管理遺留問題較多，隨著淮河流域經濟發展進程不斷加快、社會用水需求再創新高，推進最嚴格水資源管理制度面臨諸多嚴峻挑戰。為此，亟需建立一套較為完善的保障體系以促進淮河流域最嚴格水資源管理制度落實。

2 淮河流域最嚴格水資源管理制度面臨的挑戰

2.1 產業布局不盡合理

淮河流域是保障國家糧食安全的核心區域，然而域內耕地分布與水資源稟賦極不協調。淮河以南以及淮河上游地區，耕地面積少，人口密度小，水資源豐富；而占流域面積2/3的平原地區，擁有全流域80%以上耕地和人口，水資源量卻不到全流域的50%。此外，淮河流域也是國家重要的能源支撐區域，火電裝機容量大，但如淮北等煤炭富集區域的水資源卻十分匱乏。

2.2 用水方式十分粗放

長期以來，由于農業比重大、收益率不高且政府資金不足，淮河流域農田灌溉節水設施較少，灌溉方式粗放，用水效率較低。2015年淮河流域農田灌溉用水343.2億m3，占總用水量的63.5%，畝均灌溉用水高達248.4m3。同時，淮河流域工業用水增長迅速，高耗水行業占比較大，萬元工業增加值用水量較高，企業節水設施亟待更換，節水水平亟待提升。

2.3 省際矛盾較為突出

淮河流域地跨五省，人口稠密，經濟發展快，用水強度高，水資源分布不均，極易出現省際矛盾。以南水北調東線工程沿線為例，該區域降水量由南向北逐步遞減且差距較大，年際間降水豐枯懸殊，在干旱年份，蘇魯兩省易發生用水爭搶以及違反調度計劃等情況。由于淮河流域水系復雜、水功能區標準高，各個省界斷面的水量下泄情況與水質情況也較易引發矛盾。

2.4 權屬責任模糊不清

盡管國務院明確劃定了淮河干流、沂沭河、南四湖、駱馬湖等水體屬淮河水利委員會直接管轄、統一管理，并設置了相應管理機構，但地方政府從本區域利益出發，模糊水流產權歸屬、設立職能重疊機構以爭取利益，導致權屬責任模糊不清。同時，地方政府憑借區域內水利工程控制權各行其是、無序取水，違反流域統一管理，致使區域水事矛盾頻發。

2.5 基礎設施較為落后

淮河流域水資源調配工程多建于20世紀60年代和70年代，經過多年運行，大多工程存在老化失修、管理不足等問題，其輸水、調水能力都受到不同程度的破壞。隨著淮河流域水量分配體系不斷完善、水資源供給要求不斷提高，現有基礎設施越來越難以滿足最嚴格水資源管理需求，亟待建立更加完善的工程配套措施以保障淮河流域供水安全，逐步實現水資源空間均衡。

2.6 監控能力亟待提升

水情監測與數據分析是最嚴格水資源管理的重要抓手。淮河流域重要江河水量控制斷面監測站點不足，水質與水量監測不同步，水質自動監測站點建設滯后，取水口、排污口計量設施覆蓋不全，地下水監測能力較弱，水質、水量應急監測能力與水資源管理工作要求還有較大差距。同時，地方水資源監控信息平臺數據共享能力差、技術標準不統一，亟待整合資源、統一標準，實現互聯互通。

2.7 政策法規仍不完善

當前，中央與地方都制定了一系列政策法規以保障最嚴格水資源管理制度落實，但是這些政策法規仍不完善。一是覆蓋范圍不全，二是監管力度不夠，三是管理手段不足，四是執行效率不高，五是適應能力不強。此外，地方法規之間尚不協調、社會責任意識仍然較弱、各地實際情況差異較大等因素也極大地制約了現有政策法規發揮作用。因此，亟需建立更加完善的政策法規體系。

2.8 風險管控能力滯后

淮河流域地處氣候南北分界線，水資源條件對氣候變化較為敏感，需要定期開展風險評估，加強水資源配置與調度，以避免供水安全遭到破壞。隨著淮河流域經濟社會快速發展，各地經濟開發區以及工業園區迅速增多，水資源承載負荷持續加重，水污染突發風險急劇增高，需要定期核算水資源承載能力，對各類風險因素進行分析與評價以增強風險管控，保障生態安全。

3 淮河流域最嚴格水資源管理制度保障體系構建

構建淮河流域最嚴格水資源管理保障體系就是要應對挑戰、防范風險、對癥下藥、破解難題，牢牢把握節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，讓最嚴格水資源管理制度落地生根，讓綠色經濟體系發展萌芽，讓生態文明建設再添新枝。

3.1 保障體系基本框架

為應對不同挑戰、解決復雜問題，淮河流域最嚴格水資源管理制度保障體系由若干子體系共同組成，具體包括政策法規體系、規劃調度體系、工程配套體系、水資源監控體系、技術標準體系、風險管理體系、科技支撐體系、資金保障體系、責任考核體系以及宣傳教育體系。各個子體系即指向明確，又聯系密切。子體系之間相輔相成，緊緊圍繞最嚴格水資源管理核心要求，從頂層設計、能力提升、基礎支撐三個層面搭建出一個基礎牢靠、結構合理、整體協調的框架結構（見圖 1）。

3.2 保障體系建設內容

3.2.1 政策法規體系

第一，完善水資源法規體系。加快出臺水流產權保護、生態環境補償、節約用水管理、地下水管理、水權交易管理等法律法規；依據水資源情勢以及社會發展現狀，抓緊修訂《水法》等法律法規，完善行政執法與刑事司法銜接。第二，制定法律法規實施細則。持續推進減政放權、放管結合、優化服務，進一步明確管理權限與責任清單，根據最新管理需求，制定法律法規實施細則。第三，構建立法評估與協商機制。從法律法規執行效率、監管力度、措施成效等方面進行全面評估，為后期修訂工作提供有效依據；廣泛征求各方意見，積極開展協調工作，極力避免管理重疊與法規矛盾。

3.2.2 規劃調度體系

一是要規劃好水資源配置與調度。切實加強流域水資源統一規劃、統一調度和統一管理，全面協調好上下游、左右岸、干支流的關系，強化水資源承載能力剛性約束。二是要規劃好工程建設總體布局。科學規劃調水工程，重點建設調蓄工程，進一步完善農田節水灌溉工程，全面保障供水安全，穩步提升供水效益。三是要規劃分區管理目標及方案。針對不同區域水文條件、經濟條件、生態條件以及區域功能定位設置相應的管理目標和管理方案，嚴控開發總量與開發強度。四是要規劃好產業結構調整。加強產業布局與水資源稟賦協調性，促進水資源高效利用與經濟社會可持續發展。

3.2.3 工程配套體系

第一，加快建設重點水源工程。提升調蓄能力，打造供給支點，確保供水安全，控制下泄流量，為落實河湖水量分配方案提供硬件支撐。第二，穩步實施重大調水工程。全面疏通水資源調控動脈，努力實現水資源空間均衡，有效緩解水資源爭搶矛盾，充分發揮水資源經濟效益。第三，大力發展節水灌溉工程。做好渠道防滲，鋪設灌溉管網，擴大節水灌溉規模，提高有效利用系數。第四，積極完善非常規水源利用設施。建設海綿城市，吸納雨水資源，加強污水處理，促進循環利用。

圖1 保障體系基本框架圖

3.2.4 水資源監控體系

一是要完善監測網絡。合理增設監測斷面與點位，優化站網布局，擴大覆蓋范圍；全面安裝計量監控設施，完善工業取水、退水監測，加強農業取用水計量。二是要優化監測項目。扎實做好水量、水質同步檢測，積極開展飲用水水源地水質全指標監測以及地下水超采區和禁采區水位、水質監測。三是要建立協作機制。流域上下游各級政府以及不同部門之間要密切配合、形成合力，組織聯合監測、相互校對數據、加強應急能力。四是要搭建信息平臺。全面整合資源，統一技術標準，加強數據共享，實現互聯互通，提升數據準確性、完整性，強化考核科學性、客觀性。

3.2.5 技術標準體系

第一，加快編制和修訂技術導則及規程規范。圍繞工作實踐需求，進一步引導工作規范化、程序化、標準化，統一相關技術標準，全面提升工作質量與工作效率。第二，加快研究和制定設施及產品技術標準。根據市場承受能力，進一步提高節水設施、計量設施、監測設施以及相關產品準入門檻。第三，加快明確和細化管理及考核相關標準。針對各地實際情況，進一步細化行政處罰標準、最嚴格水資源管理績效評價標準、資源環境承載能力預警標準等具有較大自由的裁量標準。

3.2.6 風險管理體系

一是要建立好風險評估機制。每年定期開展淮河流域供水安全風險分析以及水功能區和重要飲用水水源地水質安全風險分析，對不安全因素以及可能出現的危害進行全面的風險評估。二是要建立好監測預警機制。定期核算水資源承載能力，對水資源負荷超載或接近超載的區域實行預警提醒和限制措施，加強水源涵養與節約保護。三是要建立好應急響應機制。對不同類型的風險因素以及危害情況進行等級劃分，針對不同級別，完善相應的風險防控措施和應急響應預案。

3.2.7 科技支撐體系

第一，加強基礎理論研究。積極開展變化環境下水資源演變機理與規律、河湖水體動力學特征與環境演變過程等重大項目，深入研究水資源系統多目標智能調度、非常規水資源利用等前沿技術。第二，推進研發平臺建設。積極組建水資源科學重點實驗室以及水資源科技研究中心等自主研發平臺；與知名院校、科研院所、科技公司形成協同創新科技平臺。第三，加快科技成果轉化。完善成果轉化機制，推廣示范應用技術，將最新研究成果運用到最嚴格水資源管理當中。第四，抓好科技人才培養。高度重視科技人才的服務支撐作用，進一步完善人才培養機制，擴充科技人才隊伍。

3.2.8 資金保障體系

一是要加大財政支持。確保中央資金落實到位，全面保障水資源監督管理與基礎工作經費，重點投入水資源配置與調度項目，大力支持節水型社會建設。二是要拓寬融資渠道。不斷完善投資補助、財政補貼、貸款貼息等優惠政策；充分發揮各類金融機構作用，推廣綠色信貸業務，設立綠色發展基金，拓展綠色投資產品。三是要鼓勵市場投資。借助以稅代補等宏觀調控政策，積極吸引社會資金投入，使政府有形之手與市場無形之手同時發力、同向發力。

3.2.9 責任考核體系

第一，落實管理責任。進一步理清權屬、劃清職責，著力解決管理邊界模糊、部分區域無人管護的問題；進一步明確要求、強化措施，科學分解“三條紅線”至各個縣區，積極確保管控指標嚴格落實。第二，完善考核體系。綜合考慮多方面因素，遵循代表性、通用性、可比性、操作性、效率性的選取原則，健全考核指標；認真分析各地實際情況，堅持客觀公正、科學合理、求真務實的評價原則，細化考核標準。第三，實行追究制度。在落實管理責任的同時，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考，實行資源環境損害責任終生追究制。

3.2.10 宣傳教育體系

一是要做好宣傳輿論引導。主動回應群眾關切的水資源問題，正確解讀制度內涵和改革方向，深入宣傳最嚴格水資源管理制度的具體舉措和顯著成效。二是要提高社會責任意識。廣泛開展基本水情宣傳教育、持續加強水利法制宣傳力度，強化親水、護水意識，樹立節水、潔水觀念。三是要構建全面行動格局。積極拓展公眾參與渠道，定期組織志愿服務活動，全面支持民間節水組織。四是要推動消費模式轉變。鼓勵群眾購買節水器具，優先選擇低耗水產品及服務，倡導綠色生活方式。

4 結語

淮河流域最嚴格水資源管理制度保障體系是以當前社會發展形勢與水資源管理面臨挑戰為切入點，以解決問題為導向，以切實可行為標準，以黨中央、國務院最新方針政策為依據，從水資源管理不同需求層面進行設計。所構建的政策法規、規劃調度、工程配套、水資源監控、技術標準、風險管理、科技支撐、資金保障、責任考核以及宣傳教育十大子體系指向明確、覆蓋全面、聯系密切、措施具體，既能單獨發揮作用應對單方面管理挑戰，又能整體發揮功效系統推進最嚴格水資源管理制度穩步落實。與前人研究成果相比，該保障體系具有更強的適應性、系統性、科學性、可行性，指導作用顯著，保障能力較強，具有較高的參考價值■