政府購買服務對事業單位改制的影響

胡先桃

[提要] 政府購買公共服務和事業單位改制是我國深化改革的重要形式。兩者之間有著協同聯動的內在關系。本文分析政府購買服務對事業單位改制的內在影響，并提出購買服務與單位改制聯動過程中需要注意的問題，期望為政府購買服務推動事業單位改制提供參考建議。

關鍵詞：政府職能;公共服務;事業單位;改制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月21日

一、引言

政府購買服務是黨中央、國務院的重點戰略決策，是深化體制改革、轉變政府職能的重要手段。事業單位是現今我國公共服務供給的重要一極，但也存在效率不高的頑固問題。政府購買服務應當與事業單位改革相結合，推動事業單位與主管部門理順關系。

二、政府購買服務對事業單位改制的影響

（一）政府購買服務促進政事分離。在國務院2013年發布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》基礎上，財政部于2017年發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，再一次明確指出，實施政府購買服務改革，要堅持費隨事轉，注重與事業單位改革、行業協會商會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接，帶動和促進政事分開。政事分離是事業單位改制的關鍵目標之一。最新政府采購法對政府購買服務項目及范圍做了較為詳細的界定，將以往大多由政府行政類事業單位負責的事務排除在可購買范圍內，通過立法的形式，在政策大框架下，為事業單位的 “管辦分離”改革奠定了基礎。

“指導意見”同時明確了行政類事業單位納入到政府的職能部門，集中行使行政職能，扮演為公共服務購買者提供行政服務和行政監督的角色。政府購買服務推動了行政職能類事業單位“管辦分離”改制，向轉企的生產經營活動類事業單位購買服務，加強了其政事分離程度。可見，政府購買服務是事業單位政事分離重要的驅動力量之一。

（二）政府購買服務促進事業單位轉企改制。政府購買服務這一舉措的大力推進，將極大地理順政府的職能脈絡。原來由政府各職能部門和政事不分、具有濃厚行政色彩的事業單位單一提供公共服務的模式將逐漸轉化為多元供給模式，公共服務供需逐漸導入市場機制，政府的職能開始由全能向服務轉變，政府的職責更為明晰，政府的職能脈絡更為清晰。在由行政色彩事業單位管理上，政府由于職權的變更，將不會像原來一樣，為新增的公共事務而新設事業單位機構或新增事業單位編制。通過向社會企業和組織購買公共服務的措施，逐步取消事業單位編制，倒逼原有生產經營類事業單位，向企業方向轉制。以往從事生產運營活動的事業單位將改制為企業，將成為政府購買服務的承接主體之一。隨著公共服務供給多元化，對于條件成熟、體制機制改制較容易的事業單位而言，為迎合政府購買服務的大趨勢，會主動或被動地進行內部編制調整或者機構大調整，將原有的事業單位轉為社會組織或者企業。

（三）政府購買服務促進事業單位績效改革。眾所周知，事業單位的績效考核機制不夠完善，主要包括考核指標過于一般和單一，考核基本是主觀指標，所以考核結果也相對主觀，說服力不夠;考核過程流于形式;考核結果激勵不足等方面。這些主客觀原因導致事業單位存在工作效率低、績效難以量化等問題。政府購買服務的項目合同和達標要求將很好地解決轉制后事業單位人員工作難以量化的問題。在承接主體履行合同過程中，政府購買服務的項目的監督機制會持續激勵責任人員的工作積極性，規范服務人員的工作流程和步驟，最后的達標要求評估和工程驗收指標和結果將可以直接作為具體服務承接人的量化績效的指標和工作量。此外，服務過程中，公眾的滿意度、參與和監督將有利于事業單位構建全面的考核指標體系，提升單位人員的工作效率。

總之，政府通過服務舉措將推動事業單位內部績效改革，改善其激勵機制，為事業單位改制提供正向動能。

三、政府購買服務促進事業單位改制實施過程中應注意的問題

（一）解決好政策間的協同。中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調“加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度。”從深化改革的措施中不難發現，事業單位改制與政府購買公共服務之間是相互推進、協同發展的關系。事業單位分類改革將導致原有機制和利益發生根本性變革，也將會影響各單位現有利益分配和獲取，改革路途布滿荊棘，改革過程不可能一帆風順，會受到各種各樣的障礙和阻力。事業單位改革也將不會是單兵突進，而是涉及多個部門和多個領域，它們之間需要協同配合，才能確保改革成功。政府購買公共服務將會在事業單位改制過渡期發揮重要的推動作用，通過優先或傾斜政策，掃清事業單位改革過程中利益分配和獲取中的障礙，促使事業單位改革步伐穩定。政府購買公共服務的試行和推廣，需要改制后的事業單位作為試點進行穩步推進。因為政府機構與原事業單位之前先天的密切關系會使公共服務任務供給和需求之間協調、信息共享、標的理解更為便利，避免走彎路，因此在政府購買服務促進事業單位改制實施過程中，首先應注意解決好政策間的協同。地方政府制定購買公共服務指導意見需要統一，改革途徑要明晰具體，加強政府購買和事業單位改革互推力度，建立整體的制度設計和完善政策文件，積極協調財政、人社、衛計等部門切實制定好相關配套政策，加強工作銜接，實施統一規劃、統一政策、統一指揮、統一協調，為改革指明方向，使政府購買和事業單位改革形成互推力。

（二）確?？冃藴实目茖W性。由于有些公共服務類項目很難進行量化，服務的無形性也導致服務過程很難掌控，服務結果和社會效益無法有效跟蹤，因此在事業單位提供服務時，服務糾紛處理較為困難，責任認定難、處罰難的問題尤為突出。這也給一些事業單位提供服務的人員鉆空子提供機會。少提供、慢提供，服務質量不追求最大化，但求滿意，作為弱勢群體的公共服務享受者，沒有選擇和比較的余地和對象，只能被動接受，并對政府購買公共服務產生不信任感和負面想法。因此，確保購買服務績效標準的科學性，完善事業單位績效考核標準，是保障政府購買服務促進事業單位改制順利展開的必要條件。具體可以先對政府購買服務的項目要點細化、量化，然后對于過程和結果的評價建立可以量化的指標體系。而對于事業單位的績效指標，應積極對接政府購買服務的指標，結合事業單位的歷史和業務實際，召集全體員工參與制定能真實反映公共服務工作過程和努力付出的考核指標體系，盡量將公共服務受眾的感受納入到考核指標;然后，通過宣傳和實際行動來逐步在單位內部形成科學績效考核機制主導激勵機制的文化;最后，針對事業單位崗位差異制定不同的崗位績效考核辦法，確保考核結果的科學合理性。同時，加強考核機制與人事改革相結合，將物質獎懲、福利和職務職稱晉升融入到考核機制當中，從源頭發揮考核機制的激勵作用。

（三）處理好購買與改制的內在關系。政府職能部門對購買服務的內涵理解不夠透徹，導致有些地方政府認為政府購買的主體應該是政府附屬的事業單位，本著“肥水不流外人田”的固有思維，增設新的從屬機構以事業單位的組織形式承接公共服務，政府職能部門既是運動員又是裁判員，導致事業單位機構越來越臃腫，購買信息越來越不透明，公共服務水平越來越低，導致政府形象受損，公信力也越來越低。因此，政府購買服務促進事業單位改制實施過程中應處理好購買與改制的內在關系。首先，政府職能部門自身要轉變觀念，深刻理解購買服務的本質和內涵，采用公開、公平和公正的態度開展采購招標工作，以優勝劣汰的指導思想，推進事業單位政事分離、轉企改制，明確認識到監督的職責和重要性，把“事”交由優秀的企事業單位，把“管”時刻牢記心間，把為公眾提供優質公共服務作為最終目標，把企事業單位看作公共服務生產主體，樹立政府和事業單位改革是統籌規劃協同推進的關系;其次，事業單位應該積極轉變附屬理念，擺正自身在購買公共服務中與政府間的平等地位，做好充分準備，參與到政府購買公共服務的應標競標當中，與政府一道提升公共服務水平。

主要參考文獻：

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