控制性詳細規(guī)劃問題分析

劉君言

摘 要：2008年開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，明確了控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱‘控規(guī)）的一個法定地位，它的目的是強化控規(guī)的“權威性”和“剛性”，但城市開發(fā)建設是一個長期的過程，隨著時間的推移，城市開發(fā)模式、建設條件和投資等都會發(fā)生變化，這就要求規(guī)劃必須有一定的彈性，才能適應城市建設中多變的市場需求。如何解決控規(guī)的剛性控制與彈性引導的問題，對于增強控規(guī)編制階段科學性與執(zhí)行階段權威性具有十分重要的意義。

關鍵詞：控制性詳細規(guī)劃；問題

1 前言

城市規(guī)劃重在實現(xiàn)城市的整體利益、長遠利益，與城市建設的地方利益主體尋求利益的局部性是有直接矛盾的。控規(guī)的作用，應是在控制城市發(fā)展命脈相關要素建設的同時，引導地方利益主體的建設行為為城市整體利益和長遠利益服務。因此，本文從控規(guī)的基礎理論及方法出發(fā)探討如何更好地發(fā)揮規(guī)劃的指導作用，解決控規(guī)中的靈活性問題，從而從指標構成上進行必要的調(diào)整與完善。

2 控制性詳細規(guī)劃的作用

2.1 控制作用

合理保護公共利益與生態(tài)價值。控制性詳細規(guī)劃的另一個重要作用在于通過明確公共用地的種類、規(guī)模以及布局，嚴格保護城市公共設施和生態(tài)設施，并通過其提供的公共服務來保障城市整體土地開發(fā)，提高土地開發(fā)的經(jīng)濟效益、公共利益和生態(tài)效益。在目前的城市建設中還存在眾多的問題，比如建設密度過大、公共設施不足、綠地面積不夠等，這些問題阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展和城市建設質(zhì)量的繼續(xù)提高。究其原因，在于城市建設過程中公共空間和公共設施用地沒有得到很好控制，在市場力量的作用下被逐漸吞噬，城市規(guī)劃須以落實城市總體規(guī)劃為目的，以土地使用控制為重點，對城市土地及空間資源進行合理控制，在充分發(fā)揮市場對資源配置主導作用的前提下，強化政府對公共設施用地與生態(tài)設施用地的調(diào)控能力，積極保護城市公共利益與生態(tài)價值，引導城市良性和持續(xù)發(fā)展。

2.2 協(xié)調(diào)作用

合理安排用地功能與建設時序。通過合理確定城市用地功能和建設開發(fā)時序，控制性詳細規(guī)劃促成了相鄰地塊二維平面的協(xié)調(diào)和時間維度的有序，從而避免周邊地塊功能沖突和開發(fā)建設的沖突，更好的體現(xiàn)城市土地的整體價值。控制性詳細規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用還在于社會行動的協(xié)同。控制性詳細規(guī)劃的編制過程實質(zhì)上是協(xié)調(diào)政府各部門、社會公眾對編制區(qū)空間利益訴求的過程，是對編制區(qū)發(fā)展目標逐步達成共識的過程。

2.3 引導作用

合理促進城市開發(fā)與城市經(jīng)營。控制性詳細規(guī)劃另一個重要的作用在于確定土地的開發(fā)強度，最終形成平面+高度+時序的四維控制體系。通過確定地面以上總建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、人口密度（其中地塊用地性質(zhì)、兼容性、地面以上總建筑面積、綠地率與公共綠地面積等作為法定條文規(guī)定下來）等空間指標，控制性詳細規(guī)劃明確了各地塊的開發(fā)權和開發(fā)強度，引導市場與公眾進行符合規(guī)劃要求的開發(fā)與經(jīng)營；同時，由于市場機制下開發(fā)需求存在較大的不確定性，規(guī)劃賦予規(guī)劃行政主管部門適度的行政裁量權，通過積極的規(guī)劃引導，合理平衡土地價值與開發(fā)需求，為開發(fā)與經(jīng)營保留適當彈性，并保證相關開發(fā)與經(jīng)營合乎公眾利益。

3 控制性詳細規(guī)劃存在的問題

3.1 控制性詳細規(guī)劃的編制原則不清晰

控制性詳細規(guī)劃應該控制什么？哪些指標應做為剛性控制，哪些指標可以彈性控制。為什么公共設施配套總是難以保障，大量地產(chǎn)項目迅速建設，城市配套卻嚴重滯后？

在市場經(jīng)濟體制下，控規(guī)所要控制的最大利益就是開發(fā)商的經(jīng)濟利益與社會公眾利益之間的矛盾。而我們現(xiàn)在編制的控規(guī)在不全面考慮土地經(jīng)濟的前提下，還優(yōu)先布置居住、產(chǎn)業(yè)等與開發(fā)商利益息息相關的用地，最后根據(jù)這些用地數(shù)量，按照規(guī)范要求配置公共服務設施。另外，在公共服務設施控制方面，也是對應該控制的公益性公共服務設施的控制要求不夠嚴格，而對與市場銜接緊密的經(jīng)營性公共服務設施的控制過多，控制指標僵化，缺乏靈活性，與實際建設要求差距較大。從這種控規(guī)編制思路上，就可以反映出目前控規(guī)編制中控制原則不清晰，控制內(nèi)容不明確。控規(guī)的控制應該是在保障社會公眾利益的前提下引導開發(fā)商的開發(fā)，保障利益公平分配，而目前控規(guī)編制對這方面的重視度不夠，大量的從技術角度進行研究，從而導致現(xiàn)在控規(guī)調(diào)整頻繁、行政審批效率低下、行政成本過高等后果。

3.2 控規(guī)大量突破總規(guī)指標

首先是控規(guī)的規(guī)劃定位，每個設計人員與地區(qū)政府管理人員一樣，對待自己規(guī)劃的區(qū)域就如同對待自己的孩子，展望未來都是美好的，并且信心十足，在充分挖掘該地區(qū)各種優(yōu)勢的基礎上，堅定的認為在規(guī)劃的有效引導下，該地區(qū)發(fā)展一定會超越周圍地區(qū)，成為區(qū)域的領頭羊。再加上近幾年土地經(jīng)濟的大背景，地方政府都希望可出讓用地越多越好，地方政府和規(guī)劃設計人員一拍即合，最終造成的結果是一個城市控規(guī)全覆蓋后，發(fā)現(xiàn)人口、用地等指標遠遠超過總體規(guī)劃。即便，這幾年，理智的規(guī)劃設計人員已經(jīng)認識到這個問題，回歸研究，也拗不過政府的強勢要求，最終造成控規(guī)全覆蓋后，整合時的可笑局面。

為了解決這個問題，大連市提出了編制分區(qū)規(guī)劃的要求，就是為了將總規(guī)指標落實到各個分區(qū)，各個分區(qū)再將指標落實到各個控規(guī)編制單元，防止大規(guī)模的指標突破。但是筆者認為，這個過程雖然有一定成效，但是仍然出現(xiàn)在分區(qū)規(guī)劃編制過程中指標的突破，落實到控規(guī)，又有進一步突破，依然很難徹底解決這個問題。

3.3 控規(guī)成果的科學性不足

在一些城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)等地區(qū)，編制控規(guī)時，我們很難確定進入的產(chǎn)業(yè)對用地和規(guī)模的需求量，而這些區(qū)域為了發(fā)展，基本是引入產(chǎn)業(yè)需要什么就要求控規(guī)給調(diào)整成什么樣子，以大連英特爾公司為例，當年進入大連時，由于所要求用地規(guī)模巨大，為了配合城市招商引資，所以控規(guī)相應的根據(jù)英特爾公司的需求做了較大調(diào)整導致很多路網(wǎng)被英特爾地塊切斷。

再有是在一些建成區(qū)和老區(qū)的控規(guī)編制中，規(guī)劃部門的現(xiàn)狀信息主要來自地形圖和現(xiàn)場調(diào)研，地形圖上我們很難清晰的看出各類用地的用地權屬信息，以道路為例，通常根據(jù)地形圖量出來的道路主要根據(jù)可以識別的人行道線或者路緣石界限，導致量出來的道路面積和規(guī)模均小于實際上的道路面積和規(guī)模。另外還有現(xiàn)有地籍信息的掌握，地籍信息歸土地部門管理，規(guī)劃部門對地籍信息不掌握，以往控規(guī)編制過程中，往往以土地使用性質(zhì)作為地塊劃分的唯一標準，容易造成在規(guī)劃實施管理過程中出現(xiàn)與地塊地籍的矛盾。

在區(qū)域的規(guī)劃中對控制性詳細規(guī)劃的剛性和彈性進行了分析和研究，對控制性詳細規(guī)劃的編制作了一定的探索。但是，就本質(zhì)而言，控規(guī)的剛性與彈性都具有相對性，控規(guī)內(nèi)容的剛性與彈性應根據(jù)特定的發(fā)展條件、因地制宜地確定，隨著社會經(jīng)濟條件的變遷，也需要進行相應的調(diào)整。當前控制性詳細規(guī)劃編制的科學性還有待進一步提高，只有通過對控制性詳細規(guī)劃編制技術的不斷探索，才能使規(guī)劃編制成果更加科學合理，真正發(fā)揮控制性詳細規(guī)劃在城市建設與管理中的控制與引導作用。

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