土地利用總體規劃和城市總體規劃的協調

張琳

摘 要：土地利用總體規劃與城市總體規劃的協調，是適應城市建設可持續發展的要求。要實現城市建設可持續發展，必須從發展大局出發，協調土地利用總體規劃與城市總體規劃，形成互補協調的格局。基于此，本文闡述了土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的主要原則，對土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的現狀問題及其策略進行了探討分析。

關鍵詞：土地利用總體規劃；城市總體規劃；協調；原則；現狀問題；策略

1 前言

土地利用總體規劃與城市總體規劃的共同目的是實現我國經濟以及城市建設可持續發展，所以面對土地利用總體規劃與城市總體規劃的不協調性需要進行及時修正，以下就土地利用總體規劃與城市總體規劃的協調進行探討。

2 土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的主要原則

土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的原則：（1）在時間上，兩個規劃要協調編制原則。城市總體規劃的編制要兼顧土地利用總體規劃。由于土地利用總體規劃是否合理直接影響到城市總體發展，土地利用總體規劃是城市總體規劃的重要內容；土地利用總體規劃也要兼顧城市總體規劃，土地利用總體規劃是否有效要看是否符合城市發展的總體標準。（2）在空間上，兩個規劃要互補互利原則。在城市建設發展中，必須要堅持城市總體規劃指導土地利用總體規劃，必須要堅持土地利用總體規劃服務于城市總體規劃，即前者的發展是為后者發展做鋪墊，后者的發展是為了前者的更進一步發展。

3 土地利用總體規劃與城市總體規劃的現狀問題

目前我國對土地利用總體規劃和城市總體規劃中均有相應規定，但土地利用總體規劃和城市總體規劃的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設部門，兩個規劃的編制上所依據的文件、規程、技術標準不同；城市土地分類體系不同，城市土地的統計口徑不同，每一輪規劃編制的時間不同，規劃編制的出發點也不相同：土地利用總體規劃強調耕地保護，而城市總體規劃則強調城市規模。這些差異往往導致實踐中城市土地的管理工作受到“多頭領導”，給城市土地的開發、利用、管理帶來諸多困難。同時，兩個規劃中有關城市土地利用總體規劃利用的內容均存在與城市經濟發展戰略相脫節的現象，不能與城市的總體發展融為一體，保證城市用地規模的合理擴張。

土地利用總體規劃與城市總體規劃的現狀問題具體表現為：（1）土地利用總體規劃與城市總體規劃現狀分析。第一、土地資源浪費的現狀。伴隨著經濟的發展以及城市化建設進程的加快，促進了城市房地產市場的繁榮。但是有些建筑工程不僅占用了大量的耕地以及一些其他的用地，而且建筑范圍、建筑地點總是雜亂無章，有的在工業區、有的在郊區、有的在服務區等等。胡亂的規劃和大量的興建，不僅占用了寶貴的土地資源，而且還付出了巨大的人力、物力、財力。第二、城市布局不合理，標準難統一，土地利用率低。城市總體規劃主要講究安全、經濟、美學、社會。一個好的城市總體規劃對于城市的飛速發展是十分有促進作用的。城市是人類進化史上的一次飛躍，城市布局是伴隨著城市的出現而興起的。但是在如今中國的城市總體規劃中多出現新城區中夾雜老城區，工業區中夾雜居民區，居民區中又混合服務區。布局不僅不合理，而且難以形成規模體系，即混亂又降低了土地的利用率，同時也會對人民的生活造成很大不便，甚至影響整個城市的發展。與此同時單位土地上產生的經濟價值也大大降低，對于城市的美學、安全、經濟以及社會都會產生負面影響。（2）土地利用總體規劃與城市總體規劃存在的問題。城市總體規劃與土地利用總體規劃雖然是兩個不同領域的規劃，在法律地位存在不同之處，但二者卻是統一的，土地利用的合理規劃是城市總體規劃的重大前提，城市合理的總體規劃為土地優化設定了格局。但是基于我國現狀體制，使得兩種規劃相互間不協調、存在嚴重的脫節現象。第一、有些地區偏重于城市總體規劃忽略土地利用總體規劃，導致城市用地不合理，城市用地吃緊，土地價格波動，城市出現畸形發展。第二、有些區域注重土地利用總體規劃而忽視城市總體規劃，從城市發展局部出發，惜土如金，比如該發展住宅用地的都用來發展商業，無視城市發展的總體布局，使得土地利用總體規劃脫離城市總體規劃。

4 加強土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的策略

4.1 健全完善土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的編制體系

（1）規劃指標的協調。第一，要研究人口及人口規模。在人口統計方面，統計、公安、計生等部門應制定可操作性強的方法和策略，對本地區流動的人口數據進行統計和分析，并結合人口普查數據進行更新。同時，對于環境容量應加強研究能力，使城市總體規劃和土地利用總體規劃達到在人口規模上的同一水平。第二，城市建設用地規模劃分。對城市建設用地規模劃定時，城市總體規劃不應超過土地利用總體規劃確定的范疇，而且城市總體規劃和土地利用總體規劃建設內涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內涵上的一致性，以及保證在用地指標上兩個規劃的一致性，在兩個規劃的用地分類時應盡可能地對建設用地的分類保持內涵上的定義相同，建設用地這一大類下的各中類的外延和內涵至少要保證相同。（2）“兩規”在編制內容上進行明確分工。“兩規”在編制內容上有很多相似或者相同點，因此務必明確各自的編制重點，避免在同一編制內容上的重復。土地利用總體規劃編制的出發點和落腳點應放在糧食安全的確保上和耕地的切實保護上，嚴格控制農用地轉為建設用地等非農用地。

4.2 嚴格土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的制度創新

當前土地利用總體規劃與城市總體規劃分別由兩個行政級別對等的管理部門加以編制，導致兩個部門各行其是，行政指令無法進行統一。因此必須創新制度建設：（1）創新法律制度，完善相關法律制度，特別是要建立健全《土地利用總體規劃法》來為土地的實際規劃保駕護航，使得兩個規劃都有相關法律制度的庇護，為協調戰略提供法律 保障。（2）創新管理制度，將兩個制定規劃的部門合二為一，統一政令，增強規劃的執行力度和社會經濟效應，為協調戰略提供管理保障。（3）要創新環境制度，要打破長期以來形成的行政主導，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀經濟規律，尊重市場規律，為協調戰略提供環境保障。

4.3 建立健全土地利用總體規劃與城市總體規劃協調的實施體系

（1）區域規劃體系的構建。土地利用總體規劃是在空間區域規劃上的具體實施，除了城市總體規劃區內的土地利用和城市建設用地規模以外，區域范圍內的資源環境保護問題、基礎設施建設工程、各類產業園區和農村居民點布局等都是兩者協調的問題。（2）整合區域規劃管理權利。法定的權威機構與區域規劃工作的開展是密切相關的，其是負責組織規劃的編制和審核，并監督實施規劃，使各部門、行業、區域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

5 結束語

綜上所述，土地利用總體規劃是關乎民生的重要工作，做好土地利用總體規劃與城市總體規劃的協調，有助于促進城市建設發展，有利于解決人與地之間的矛盾，才能實現城市建設的可持續發展。

參考文獻：

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