對城市公益性資產管理問題的思考

羅欽

一、城市公益性資產的概述及類型

顧名思義，城市公益性資產就是城市中帶有公益性質的資產，即那些具有社會效益性和非盈利的資產。就當下情況來看，城市公益性資產還沒有一個統一的定義。首先，從立法層面去看，城市公益性資產還處在一片空白的狀態，國家尚且沒有針對城市公益性資產的管理制定完善的法律制度，作出明文規定。其次，從理論研究層面去看，針對城市公益性資產及其管理的研究成果也比較少，趨近于零。這在一定程度上也反映出一個事實，即城市公益性資產的管理沒有得到應有的重視。基于整體性角度來看，當前的城市公益性資產管理水平比較落后與這有著密切的關系。雖然《物權法》針對城市公益性資產管理作出了一些原則性的規定但是依然不夠具體。在推動行政事業單位資產管理改革的過程中，部分地方對城市公益性資產的界定就是行政事業單位的資產。這種界定很顯然是不科學的、不準確的。

一般來說，可以將城市公益性資產劃分為三種類型，一種是公益性資產，一種是機關類資產，另外一種則是企業類資產。如果再進行細分，城市公益性資產可以劃分為以下幾個范圍：①城市綠化類設施。顧名思義，城市綠化類設施就是以綠化為目的的城市基礎性設施，譬如道路兩邊的行道樹、城市廣場上的各種綠植、公園里的各種樹木、小區里面的綠化帶等。這些都是以綠化為目的且不具有盈利性的基礎設施，即綠化類設施，是城市公益性資產中重要的組成部分。②城市休閑娛樂設施。休閑娛樂設施則是以給城市公民提供休閑、娛樂為目的的基礎設施。一般包括城市中各種開放式的廣場、非盈利性質的游樂園以及各種類型的公園等。建設這些場所主要是給城市公民提供休憩和娛樂服務。這些也是城市公益性資產中不可或缺的一部分。③城市水體設施。水體是城市景觀規劃中非常重要的一個組成成分。不僅可以增加城市的美觀性，給城市居民視覺上的享受，還能給城市居民提供各種公益性服務。一般來說，城市水體設施主要包括城市的各種大小湖泊、河道以及各種城市濕地。④城市交通設施。給城市居民提供交通服務的基礎設施則是交通設施，包括城市道路以及公交車停靠站點，此外還有各種隧道和橋梁等，這些都是城市中的交通設施。⑤城市其他公益性設施。除了上述這些功能、主體鮮明的基礎設施，城市公益性資產還包括一些無形的資產，比如城市的地下空間資源，還有公園和廣場等地設置的公共廁所等，這些實際上都屬于城市公益性資產。

二、城市公益性資產管理存在的問題

（一）城市公益性資產增值保值困難

城市公益性資產具有一定的社會效益。從某個程度上說，城市公益性資產的收益權應當歸于政府。然而，就現階段情況來看，政府的收益權旁落。正是因為如此，導致城市公益性資產的建設工作和維護工作處于“無人問津”的狀態。這是一個方面，還有另外一方面，城市公益性資產由于管理權不夠清晰，加上所有權也存在一定的米戶型，導致城市公益性資產的浪費情況十分嚴重。以上這兩種情況造成城市公益性資產增值保值比較困難。

（二）城市公益性資產用益權旁落

雖然城市公益性資產的目的不是用來營業，但是并不意味著它不能產生收益。如今很多的城市公益性資產都是商家用來進行商品宣傳的重要載體，比如很多的公益性資源用來租給商家作為臨時的宣傳場所或者銷售場所，還有些城市將公交線路的經營權授予某些企業單位進行營利。除了這些實質性的收益，城市橋梁以及道路的冠名權、某些公益性資產的廣告位使用權等。這些實際上都是城市公益性資產帶來的收益。然而，當前有關部門將這些收益占為己有，使其成為自己的利益領地，政府沒有從根本上掌握資產用益權，無法取得相關的產出和收益。

（三）城市公益性資產管理權不明確

目前城市公益性資產管理中存在一個比較突出的問題就是管理權沒有明確，具體由什么部門去管理城市公益性資產，這個問題還沒有一個明確的答案。正是因為如此，城市公益性資產遭到變更、損壞的情況屢屢發生。甚至有著不法分子或者企業拿城市公益性資產作為融資活動過程中的抵押。

（四）城市公益性資產權屬不明

從目前實際情況來看，城市公益性資產權屬還處在模糊的狀態。即使從思想意識上來說，城市公益性資產的所有權歸政府所有，但是管理辦法以及法律法規上并沒有明文落實，導致城市公益性資產的所有者身份模糊。

三、提升城市公益性資產管理水平的有效措施

（一）明責

要想提升城市公益性資產管理效率和管理水平，必須要對城市公益性資產管理者的責任進行明確。至于公益性資產的收益權和所有權，應當歸政府所有。資產所有者的權益由財政部門行駛，主要負責資產收繳工作、變更工作以及方案審批等各項工作。除此之外，城市規劃、交通、水務等各個部門要按照資產管理權行駛相應的管理職責，為城市公益性資產的有效運轉提供可靠的保障。

（二）確權

對權力進行明確是提升城市公益性資產管理效率和管理水平的有效途徑。城市公益性資產管理權證可以由相關職能部門持有，但前提是受政府委托。比如政府可以將城市公園等城市公益性資產委托給城市園林部門管理，將城市水體等城市公益性資產委托給城市水務部門管理，將城市橋梁和城市道路等城市公益性資產委托給城建部門管理。通過這樣明確的規定，讓城市公益性資產的各項使用權都能得到有效的落實，受政府委托的各個部門只享有城市公益性資產管理權，而不具有收益權和所有權。

（三）定規

第一，城市公益性資產的改造和新建必須要做到透明、科學。公益性資產具有一定的社會效益，要想對其進行投資，需要進行相應的環境評估，此外還要相關的專家論證以及全體市民意見。資產性質的變更、形態的變更以及范圍的變更同樣也要落實這一點，無論是變更方案還是新建方案，如果沒有征求市民意見，或者沒有得到相關專家的論證，政府部門一律要阻止方案實施。

第二，城市公益性資產的收益以及數量要做到公開化。除此之外，城市公益性資產的使用情況以及資產收益情況也要做到公開化。

第三，針對城市公益性資產管理和維護加大資金投入力度。政府可以從城市基礎設施建設和維護費用中進行適當安排，建立針對公益性資產的專項基金。與此同時，還要將城市公交性質資產運營中所獲得的全部收益納入到專項基金之中。城市公益性資產的維護和管理可以采取市場化運作方式，政府出錢，公開招聘合適的管養機構和維護機構。

四、結語

綜上所述，城市公益性資產的規范化管理是促進城市全面可持續發展的有效措施。針對當前我國城市公益性資產管理中存在的問題，相關部門要對此加以重視并結合實際情況采取針對性改善措施，以此增強城市活力，拖動社會和諧發展。（作者單位為合肥政務文化新區開發投資有限公司）