試析中央企業(yè)如何建立合規(guī)管理體系

樊玥

近年來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)印發(fā)指導(dǎo)意見，要求推進(jìn)國(guó)有企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、合規(guī)管理。國(guó)務(wù)院國(guó)資委也出臺(tái)系列規(guī)定，要求加快提升中央企業(yè)合規(guī)管理能力，建立由總法律顧問(wèn)領(lǐng)導(dǎo)，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作為牽頭部門，相關(guān)部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準(zhǔn)則，加強(qiáng)合規(guī)教育培訓(xùn)，努力形成全員合規(guī)的良性機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化的背景下，中央企業(yè)面臨的各種監(jiān)管要求、法律及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，亟待建立行之有效的合規(guī)管理體系。

1 合規(guī)管理的發(fā)展歷程

1.1 合規(guī)管理的含義

合規(guī)是一個(gè)外來(lái)詞，由英文 compliance 翻譯而來(lái)。原意是遵守、服從法律的規(guī)定。在實(shí)踐中，合規(guī)的內(nèi)涵隨著政府、企業(yè)的內(nèi)外部監(jiān)管要求的不同而在不斷演繹。但基本上都包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是要遵守公司及業(yè)務(wù)所在國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管要求、行業(yè)協(xié)會(huì)、當(dāng)?shù)厝宋牧?xí)俗等的規(guī)定；二是要遵守公司內(nèi)部規(guī)章制度、行為準(zhǔn)則、職業(yè)操守等的規(guī)定。 合規(guī)管理則是指為滿足上述合規(guī)要求而制定合規(guī)管理制度、流程，培育合規(guī)文化，建立合規(guī)管理機(jī)制，防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的行為。

從全球合規(guī)發(fā)展的新趨勢(shì)和特點(diǎn)來(lái)看，合規(guī)管理最初只是企業(yè)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)方面和環(huán)節(jié)，但自 20 世紀(jì)末以來(lái)，隨著聯(lián)合國(guó)、經(jīng)合組織（OECD）理事會(huì)、世界銀行等國(guó)際組織的合規(guī)指引以及英美等發(fā)達(dá)國(guó)家頒布的合規(guī)及監(jiān)管法規(guī)紛紛出臺(tái)，全球知名公司紛紛整合內(nèi)部資源，創(chuàng)新管理方式，逐漸形成了從合規(guī)制度建設(shè)、管控機(jī)制到文化理念的一整套合規(guī)管理機(jī)制，合規(guī)已從被動(dòng)防范到體系性主動(dòng)管控轉(zhuǎn)變。特別是2008年世界金融危機(jī)以后，更多的企業(yè)認(rèn)識(shí)到合規(guī)管理不僅是企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)，更有利于企業(yè)的“可持續(xù)發(fā)展”，即合規(guī)創(chuàng)造價(jià)值。

1.2 國(guó)內(nèi)外合規(guī)管理法規(guī)、規(guī)范

在世界各國(guó)開展業(yè)務(wù)往來(lái)時(shí)不可避免的需要考慮各地區(qū)的法律法規(guī)和監(jiān)管要求，從而促進(jìn)合規(guī)管理的發(fā)展。

1.2.1 美國(guó)《反海外腐敗法》

《反海外腐敗法》，也有翻譯為《反海外賄賂法》，1977 年制定，主要是對(duì)美國(guó)企業(yè)對(duì)外行賄進(jìn)行約束的主要法律。其立法背景是“水門事件”，該事件的發(fā)生成為了美國(guó)政府反腐的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，公眾借此強(qiáng)烈要求加強(qiáng)對(duì)政府官員和大公司行為的監(jiān)督。據(jù)披露，400 多家美國(guó)公司涉嫌行賄外國(guó)官員，行賄金額高達(dá) 30 億美元。由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)高度全球化，擁有“世界500 強(qiáng)”公司數(shù)量長(zhǎng)期高居各國(guó)之首，因此，海外商業(yè)賄賂，勢(shì)必破壞其國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。這些最終促使美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了該法案。

1.2.2 重要國(guó)際組織的合規(guī)管理規(guī)范

聯(lián)合國(guó)：2000 年制定了《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》； 2004 年全球契約組織增加了第十項(xiàng)原則，商業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)反對(duì)各種形式的腐敗，包括勒索和行賄。2005年12月，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》生效。這是聯(lián)合國(guó)歷史上通過(guò)的第一個(gè)用于指導(dǎo)國(guó)際反腐敗斗爭(zhēng)的法律文件，對(duì)預(yù)防腐敗、界定腐敗犯罪?反腐敗國(guó)際合作?非法資產(chǎn)追繳等問(wèn)題進(jìn)行了法律上的規(guī)范，對(duì)各國(guó)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的反腐行動(dòng)、提高反腐成效、促進(jìn)反腐國(guó)際合作具有重要意義。

世界經(jīng)合組織（OECD）：先后制定了《反腐敗公約》（1997年制定，又名反賄賂公約）、《內(nèi)控、道德與合規(guī)良好行為指引》（2010 年2 月）及《跨國(guó)公司行為準(zhǔn)則》（2011年5月），為跨國(guó)企業(yè)合規(guī)管理提供了標(biāo)準(zhǔn)借鑒。

世界銀行集團(tuán)（WBG）：2010 年發(fā)布《誠(chéng)信合規(guī)指南》，對(duì)合規(guī)計(jì)劃啟動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢查、政策程序、業(yè)務(wù)伙伴政策以及相關(guān)的內(nèi)部控制、激勵(lì)和報(bào)告機(jī)制等進(jìn)行了規(guī)定。 1.2.3 中國(guó)合規(guī)管理規(guī)范

中國(guó)的合規(guī)管理在金融行業(yè)發(fā)展較快。相關(guān)監(jiān)管部門先后出臺(tái)了《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》、《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理指引》和《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》等規(guī)定，對(duì)合規(guī)管理的組織、職責(zé)、內(nèi)容和報(bào)告等提出了具體要求和規(guī)范。 2008年財(cái)政部等五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及隨后頒布的配套指引，以內(nèi)部控制為核心，涵蓋了合規(guī)管理的要求。

2018年3月20日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的反腐敗國(guó)家立法。該法加強(qiáng)了對(duì)包括央企在內(nèi)的所有行使公權(quán)力公職人員的監(jiān)督，對(duì)以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

2 中央企業(yè)合規(guī)管理實(shí)踐

2.1 金融企業(yè)的合規(guī)管理實(shí)踐

在國(guó)內(nèi)，金融行業(yè)是最早開始引入和開展合規(guī)管理的行業(yè)。從銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等發(fā)布的合規(guī)管理規(guī)定來(lái)看，對(duì)合規(guī)管理有著類似的管理要求。其合規(guī)管理體系應(yīng)涵蓋合規(guī)政策、合規(guī)管理部門和資源、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)培訓(xùn)和教育等。并每年向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交合規(guī)報(bào)告。

相關(guān)合規(guī)管理規(guī)定頒布后，經(jīng)過(guò)多年的體系建設(shè)與完善，多數(shù)金融企業(yè)構(gòu)建較完善合規(guī)管理體系。

2.2 其他中央企業(yè)合規(guī)管理實(shí)踐

近年來(lái)其他類型中央企業(yè)也開展了建立合規(guī)管理體系的探索。其中“走出去”比較多的央企，其合規(guī)管理都有長(zhǎng)足進(jìn)步。但總體而言，合規(guī)的理念和制度在一些行業(yè)并未普及，企業(yè)合規(guī)管理也存在著各種問(wèn)題，主要原因在于：

2.2.1 合規(guī)的外部環(huán)境不夠成熟。具體表現(xiàn)在：對(duì)合規(guī)管理的立法不足，主要是相關(guān)政府部門的行政法規(guī)，且主要集中在金融行業(yè)。此外，中國(guó)文化比較重視“禮尚往來(lái)”，很多不合規(guī)的行為雖然在法律上不允許，但在情理上容易得到認(rèn)同，從而產(chǎn)生了一些“潛規(guī)則”，從而阻礙了企業(yè)合規(guī)管理工作的開展。

2.2.2 合規(guī)的內(nèi)部環(huán)境有待優(yōu)化。主要體現(xiàn)在合規(guī)理念和合規(guī)文化。企業(yè)對(duì)合規(guī)管理還處于被動(dòng)合規(guī)的認(rèn)識(shí)上，是因?yàn)橛邢嚓P(guān)的監(jiān)管要求，為了應(yīng)對(duì)監(jiān)管要求不得已而合規(guī)。企業(yè)內(nèi)部沒(méi)有建立濃厚的合規(guī)管理文化，某些高層管理人員沒(méi)有以身作則。受到利益的驅(qū)使，企業(yè)的違法違規(guī)行為層出不窮，這從近兩年中央巡視組在央企的巡視發(fā)現(xiàn)可窺見一斑。

2.2.3 缺乏適應(yīng)全球化發(fā)展的責(zé)任和使命。在全球化的浪潮下，企業(yè)的發(fā)展使命不只是為股東創(chuàng)造價(jià)值，使價(jià)值最大化。還需要為企業(yè)所處的社會(huì)和環(huán)境負(fù)責(zé)，要有負(fù)責(zé)任的企業(yè)行為和商業(yè)倫理。只有合規(guī)經(jīng)營(yíng)，才能贏得民眾的尊重，從而促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。

2.2.4 合規(guī)管理體系還不健全、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和手段還不夠完善。具體表現(xiàn)在合規(guī)管理組織、人員等資源配備不足，合規(guī)管理政策、流程不完善，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估、 應(yīng)對(duì)體系不健全等。

3 中央企業(yè)合規(guī)管理體系建立指引

3.1 完善組織架構(gòu)，構(gòu)建合規(guī)管理組織體系

工作組織層面，由董事會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)承擔(dān)合規(guī)管理職責(zé)，統(tǒng)領(lǐng)合規(guī)管理工作；工作機(jī)制層面，建立由法律、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效考核等內(nèi)部監(jiān)督體系工作負(fù)責(zé)人組成的合規(guī)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制；工作推進(jìn)層面，建立總經(jīng)理負(fù)責(zé)，總法律顧問(wèn)牽頭組織，合規(guī)綜合管理部門、專項(xiàng)管理部門、參與管理部門組成的“三位一體”組織架構(gòu)模式。其中，法律部門為合規(guī)綜合管理部門；紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效考核等部門為合規(guī)專項(xiàng)管理部門；所有業(yè)務(wù)部門都是合規(guī)參與管理部門。

3.2 明確職責(zé)分工，確保合規(guī)管理工作落到實(shí)處

董事會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)是合規(guī)體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審查、評(píng)估、監(jiān)督、評(píng)價(jià)企業(yè)合規(guī)管理體系的建設(shè)、推進(jìn)、實(shí)施情況及審查合規(guī)管理報(bào)告。

法律部門作為合規(guī)綜合管理部門，在總法律顧問(wèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織建立企業(yè)合規(guī)管理體系，組織制定合規(guī)管理基本制度；召集、主持合規(guī)聯(lián)席會(huì)議，研究重大合規(guī)事項(xiàng)；審批各單位的合規(guī)管理實(shí)施方案；組織合規(guī)管理檢查、開展合規(guī)評(píng)價(jià)工作；組織完成年度合規(guī)管理報(bào)告，向董事會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)提交；負(fù)責(zé)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系溝通。

合規(guī)專項(xiàng)管理部門負(fù)責(zé)參與制定合規(guī)管理制度；負(fù)責(zé)全面風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)控體系相關(guān)的合規(guī)管理工作；負(fù)責(zé)違規(guī)舉報(bào)受理、調(diào)查，對(duì)違反政紀(jì)行為進(jìn)行處理；負(fù)責(zé)向合規(guī)綜合管理部門提交合規(guī)有關(guān)資料；參加合規(guī)聯(lián)席會(huì)議。

合規(guī)參與管理部門負(fù)責(zé)執(zhí)行合規(guī)管理制度，確保本部門全員合規(guī)履職；識(shí)別、分析和評(píng)估本部門業(yè)務(wù)中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，擬定合規(guī)管理計(jì)劃方案；接受合規(guī)綜合、專項(xiàng)管理部門的監(jiān)督檢查，并按要求整改落實(shí)；接受合規(guī)管理部門的合規(guī)審查，配合違規(guī)調(diào)查；負(fù)責(zé)向合規(guī)綜合部門提交有關(guān)資料。

3.3 建立合規(guī)基本制度，健全合規(guī)管理制度體系

出臺(tái)《合規(guī)管理辦法》、《合規(guī)手冊(cè)》等合規(guī)管理基本制度。同時(shí)，要求各業(yè)務(wù)部門認(rèn)真梳理現(xiàn)有的規(guī)章制度和工作流程，分析存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)修訂；法律部門統(tǒng)一發(fā)布規(guī)章制度清單。

3.4 實(shí)施合規(guī)監(jiān)督，提升規(guī)章制度執(zhí)行力

以企業(yè)規(guī)章制度管理為主線，整合企業(yè)既有管理體系。法律部門組織完善企業(yè)規(guī)章制度體系；董事會(huì)辦公室負(fù)責(zé)公司章程、董事（監(jiān)事）會(huì)議事規(guī)則等治理規(guī)則的制定和執(zhí)行，確保公司法人治理機(jī)構(gòu)的依法合規(guī)運(yùn)作；績(jī)效考核部門負(fù)責(zé)將合規(guī)評(píng)價(jià)納入績(jī)效考核體系；企業(yè)管理部門負(fù)責(zé)全面風(fēng)險(xiǎn)管理、管理體系貫標(biāo)、評(píng)價(jià)規(guī)章制度的運(yùn)行質(zhì)量事項(xiàng)；紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等部門強(qiáng)化違規(guī)查處力度。

3.5 實(shí)施合規(guī)審查，提高合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控能力

理清法律審查、合規(guī)審查的界限和標(biāo)準(zhǔn)，在合法性審查的基礎(chǔ)上開展合規(guī)審查工作，法律部門要對(duì)重要決策、規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同實(shí)施前置合規(guī)審查，出具合規(guī)審查意見。凡未經(jīng)合法審查和合規(guī)審查的，議案不得提交決策會(huì)議研究，經(jīng)濟(jì)合同不得簽訂。

3.6 以風(fēng)險(xiǎn)防控清單為基礎(chǔ)，實(shí)施重點(diǎn)領(lǐng)域合規(guī)管理

各單位應(yīng)將落實(shí)法律風(fēng)險(xiǎn)防控清單時(shí)確定的重點(diǎn)業(yè)務(wù)流程，作為合規(guī)管理重點(diǎn)，突出對(duì)工程分包管理、安全管理、能源環(huán)境管理、合同管理等領(lǐng)域的合規(guī)審查。

3.7 建立誠(chéng)信合規(guī)檔案，開展合規(guī)評(píng)價(jià)，形成激勵(lì)約束機(jī)制

法律部門負(fù)責(zé)對(duì)司法、政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合規(guī)處理結(jié)果和企業(yè)內(nèi)部合規(guī)相關(guān)事件、行為處理結(jié)果進(jìn)行匯總，并逐步建立全員誠(chéng)信合規(guī)檔案；法律部門協(xié)同董事會(huì)辦公室、人力資源、安全生產(chǎn)、紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)等部門開展合規(guī)評(píng)價(jià)工作；績(jī)效考核部門負(fù)責(zé)將合規(guī)評(píng)價(jià)結(jié)果納入對(duì)單位及人員的考核評(píng)價(jià)體系，與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免、薪酬待遇掛鉤。

3.8 培育合規(guī)文化，提升合規(guī)管理水平

將合規(guī)培訓(xùn)納入員工培訓(xùn)計(jì)劃，開展合規(guī)培訓(xùn)、宣傳、教育工作。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)講解、知識(shí)問(wèn)答、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、微信公眾號(hào)等多種形式，開展合規(guī)培訓(xùn)宣傳教育工作，提高全體員工的合規(guī)意識(shí)。

（作者單位：中國(guó)石化集團(tuán)河南石油勘探局有限公司）