生態(tài)保護補償機制工作探討

馬宗彪

摘 要：生態(tài)保護補償是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。本文主要介紹了實行生態(tài)保護補償機制的背景和主要目標，西寧市在分析了目前開展生態(tài)保護補償機制面臨的形勢，對下一步實施生態(tài)保護補償機制重點工作進行了思考。

關鍵詞：補償機制；西寧市

一、國家在水利行業(yè)層面推行生態(tài)保護補償機制有關情況

在省級層面，《青海省飲用水水源保護條例》規(guī)定縣級以上人民政府應當建立飲用水水源保護生態(tài)補償制度，加大對飲用水水源保護的力度，確保本行政區(qū)域內(nèi)飲用水水源不受污染和破壞；《青海省取水許可和水資源費征收管理辦法》規(guī)定水資源費是水資源管理和水利發(fā)展的專項資金，應當全額納入財政預算，各級人民政府水行政主管部門征收的水資源費全額上繳同級財政。《青海省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》第二十三條：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設項目或者從事其他生產(chǎn)建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有的水土保持功能的，應當依法繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。

在市級層面，《西寧市飲用水水源保護管理辦法》第一章第五條第五款明確規(guī)定市、縣（區(qū)）人民政府應當建立飲用水水源保護生態(tài)補償機制；第十二條規(guī)定因劃定或者調(diào)整飲用水水源保護區(qū)，對保護區(qū)內(nèi)的公民、法人或者其他組織的合法財產(chǎn)造成損害的，市、縣（區(qū)）人民政府應當依法予以補償。涉及征收土地的，國土資源行政主管部門應當優(yōu)先安排異地安置用地。《西寧市水土保持管理辦法》第三條：水土保持工作實行預防為主、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、加強管理、注重效益的方針。堅持誰開發(fā)誰保護、誰造成水土流失誰治理、誰利用誰補償?shù)脑瓌t。第二十三條 ：占用、拆除、破壞水土保持設施以及地貌、植被的補償和水土流失防治費，按《青海省水土流失防治費、補償費征收和使用管理辦法》等有關規(guī)定執(zhí)行。

二、我市推行生態(tài)補償相關情況

西寧是青海省會，市區(qū)海撥2261米，多年平均降水量為548.5毫米，蒸發(fā)量1272.3毫米，水資源總量13.14億立方米，人均水資源量約為570立方米，屬資源型重度缺水城市。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出，環(huán)境保護面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，西寧市積極響應黨中央、省委關于生態(tài)文明建設的相關要求，從飲用水水源地、水資源有償使用兩方面不斷探索實踐生態(tài)補償機制。

（1）飲用水源地生態(tài)補償機制探索。大通作為西寧市的水源涵養(yǎng)區(qū)，全市城市75%居民生活用水由大通縣供給。大通縣北川石家莊水源地、北川塔爾水源地、黑泉水庫水源地3處水源地被列入全國重點飲用水水源地名錄，建設好、保護好大通的水生態(tài)環(huán)境，不僅對大通本身的生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展意義重大，主要對西寧市乃至青海省經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。

（2）水資源有償使用生態(tài)補償機制探索。推進建立水權有償轉讓制度，西寧市水權轉讓制度尚處于摸索和起步階段，在水利廳的指導下，由水利廳委托黃河水利委員會編制了《盤道水庫向甘河工業(yè)園區(qū)水量置換方案》。盤道水庫總庫容1988萬立方米，主要解決共和鎮(zhèn)、甘河鎮(zhèn)、西堡鎮(zhèn)及魯沙爾鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)及林業(yè)灌溉用水。在盤道水庫滿足農(nóng)業(yè)用水的前提下，將盈余的農(nóng)業(yè)用水經(jīng)水權置換為工業(yè)用水，用于滿足甘河工業(yè)園區(qū)工業(yè)用水需求。通過盤道水庫向甘河工業(yè)園區(qū)水量置換的成功案例，為西寧市建立水權有償轉讓制度提供了很好的借鑒。

（3）水土保持預防監(jiān)督工作開展情況。為有效遏制人為水土流失的發(fā)生，督促生產(chǎn)建設單位落實法律規(guī)定的水土流失防治義務，嚴格落實“三同時”制度。

三、我市水生態(tài)補償機制面臨的主要問題

（1）對生態(tài)補償有關工作仍缺少統(tǒng)一認識。一是水源地保護成本較高，補償資金遠低于生態(tài)建設投入。目前水源地水生態(tài)補償往往“十補九不足”。二是一些公民、法人、建設單位，對《水土保持法》認識不到位，概念不強，對繳納水土保持補償費不予理解，有時還要提出各種異議，甚至橫加指責，還需加強加大法規(guī)宣傳力度。

（2）補償資金來源渠道較單一，多元化補償方式尚未形成。一是水生態(tài)補償資金的籌集主要依賴于政府的主導，資金主要來源于中央和省級縱向轉移支付，資金量與資金的時效性受多種因素制約，無法進行長期、系統(tǒng)性安排。二是目前西寧市現(xiàn)行的水生態(tài)補償基本屬于“輸血型”補償，這種“輸血型”的水生態(tài)補償機制無法解決發(fā)展權補償?shù)膯栴}。

（3）水生態(tài)補償政策體系尚不完善，與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明推進不匹配。一是雖然《青海省飲用水水源保護條例》《西寧市飲用水水源保護管理辦法》《西寧市水土保持管理辦法》等法規(guī)對水生態(tài)補償做出了原則性規(guī)定，但涉及水生態(tài)補償?shù)木唧w實施細則尚未出臺，這給生態(tài)補償政策的有效落地造成一定困難。二是目前尚未針對我市的重要飲用水水源地擬定相應的水生態(tài)補償政策，對建立水源地保護長效機制產(chǎn)生嚴重影響。

（4）對生態(tài)補償資金的執(zhí)行和監(jiān)督機制還不完善。一是省市各級政府部門尚未組織建立起權威性的水源地水生態(tài)保護效益與損失監(jiān)督和監(jiān)測機構，以監(jiān)測和評估生態(tài)環(huán)境保護效應與損失變化。二是水土保持方案非建設工程規(guī)劃的前置條件。導致部分建設項目未按規(guī)定編制水土保持方案，或未及時上報審批，水土保持補償費征收難度大。

四、強化生態(tài)補償?shù)幕舅悸芳皩Σ?/p>

（1）建立水源地水生態(tài)補償?shù)臉藴驶芾怼Ｒ皇欠e極推進水源地水生態(tài)補償?shù)臉藴驶w系建設，制定《西寧市水源地水生態(tài)補償管理辦法》，將水生態(tài)補償?shù)难a償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、考核評估辦法、責任追究等內(nèi)容細化、制度化。二是建立水生態(tài)補償資金的分配體系，按補償資金的籌集、補償?shù)姆秶⒀a償?shù)姆绞降炔煌愋蛯①Y金籌集（到賬）以及資金的用途實時記錄，明確補償資金的用途以及具體使用情況。三是制定資金使用和項目管理辦法。專項資金全部用于保護區(qū)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)扶持、民生支出、生態(tài)和基礎設施建設等。

（2）健全水生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督保障制度。一是將水生態(tài)補償工作納入地方政府的績效考核。二是建立全程督查考核機制。三是推進水權改革，使水量由低效率、低效益行業(yè)向高效率、高效益生產(chǎn)行業(yè)轉移，實現(xiàn)水資源的合理配置和高效利用。

（3）建立獎懲制度。建立生態(tài)改善獎勵金制度。在補償過程中充分體現(xiàn)“超標者賠償、改善者受益”的原則。在水生態(tài)補償資金中一般提取一定比例（一般3%5%）設置生態(tài)破壞賠償金和生態(tài)改善獎勵金。

（4）建立新的補償方式。一是鼓勵公益性資金的投入。二是在供水價格中應當對水資源費用進行明確的標示，將其列入到生態(tài)補償基金的內(nèi)容中來。按照組織、居民的實際用水量，對水資源費用實行超額累進加價方式提取。三是開展優(yōu)惠信貸。由政府來為飲用水源保護區(qū)提供政策性的資金扶持，幫助其進行生態(tài)補償機制。四是結合水源地所在地區(qū)實際以及水源地水生態(tài)補償工作可能的推進模式，適時調(diào)整補償方式，循序漸進使水生態(tài)補償由“輸血型”向“造血型”轉變。

（5）依托河長制，全面推行水生態(tài)保護橫向補償機制。一是河長制的“一把手推動”有助于促進每條河流的生態(tài)補償實現(xiàn)“一盤棋推進”。二是河長制的多部門聯(lián)動機制有助于橫向水生態(tài)保護補償落在實處，實現(xiàn)“一河水同治”。

（6）加大宣傳力度，營造濃厚的生態(tài)保護氛圍。通過廣播、電視、報刊等公眾媒體以及微信、微博等新興媒體平臺大力宣傳水生態(tài)補償機制相關知識，加強公眾對水生態(tài)保護和水生態(tài)補償?shù)恼J識，以促進各利益相關方參與水生態(tài)補償?shù)姆e極性，增強公眾監(jiān)督，促進水生態(tài)補償活動的有效開展。

參考文獻：

[1]康杰.探索飲用水水源地生態(tài)補償機制.中小企業(yè)管理與科技，2014（1）.

[2]曹睿.關于生態(tài)補償機制的若干思考.環(huán)境科學與管理，2011（06）.