我國居住證制度探究

張瑩 何強

[摘 要]自2015年開始，國家開始全面實施居住證制度。從歷史維度來看，我國的外來人口管理制度，經歷了由暫住證制度到居住證制度的歷史演變。在當今國內經濟飛速發展、全面建成小康社會和新型城鎮化進程不斷推進的形勢下，城市流動人口數量逐年增長，這對流動人口的有效管理和公共服務權益保障形成了全新挑戰。居住證制度的出臺順應了時代的發展趨勢，它能夠對流動人口進行有序管理，是采取分步推進戶籍制度改革的重要措施之一，是戶籍遷移政策的重大調整，有利于促進人口的有序流動。居住證制度對解決那些已經在城鎮長期居住、就業、但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際問題起到了重要的作用。因此，在貫徹落實十九大精神、加快戶籍制度改革步伐過程中，必須準確把握居住證制度的實行，從居住證制度發展演變的過程中探尋居住證制度的內在價值，促進居住證制度在實踐中不斷發展與完善。

[關鍵詞]流動人口；戶籍制度改革；居住證

[中圖分類號]D631.42 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）02-0109-05

所謂“居住證制度”是指：“不具有本地戶籍的外來人口依法享有與當地居民相同的公共服務待遇與權益保障的外來常住人口管理制度”[1]。作為過渡性的制度安排，居住證制度實施的目的在于建立健全與居住年限、工作狀況等條件相掛鉤的城鎮基本公共服務保障機制，解決那些已經在城鎮長期居住、就業、但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際問題。因此，在貫徹落實十九大精神、深入推進戶籍制度改革過程中，必須逐步完善居住證制度。

一、實行居住證制度的必要性

（一）現代社會變革的需要

改革開放以來，在外向型戰略的主導下，國內城市綜合經濟實力飛速發展，為吸納規模龐大的外來勞動力提供了強大動力。黨的十八大之后，中國社會更是極力推進全面建成小康社會的總體目標。隨著國內大型城市的城鄉勞動力市場從以往的“民工潮”向結構性招工難，繼而向大面積“普工不足”的就業形勢轉換，區域人口再配置的人口紅利效應讓城市意識到，接納與保障將成為制定流動人口管理政策的重要參考，以及促進城市經濟社會可持續發展的重要途徑。

2016年3月1日，新華社受權發布了《中華人民共和國2015年國民經濟和社會發展統計公報》。公報顯示，全國人戶分離的人口2.94億人，其中流動人口2.47億人。換而言之，中國每六個人中就有一個流動人口。數據顯示，流動人口已在國內城市人口構成中占據了重要位置，流動人口對于社會主義現代化建設和城鎮化進程都做出了巨大貢獻。而我國戶籍制度中對人口流動“重限制、輕保障”的政策傾向，顯然不再適應當下國內不斷增長的社會需求甚至束縛了社會發展。在全面深化改革的大形勢下，流動人口戶籍制度改革勢在必行。

（二）人民日益增長的美好生活需要

十八大之后，我國社會經濟呈跳躍式發展，新型城鎮化進程穩步推進，流動人口由農村至城市、由經濟較落后地區向發達地區、由中西部向東南部沿海地區流動。推進城鎮化進程的同時帶來的是1億農業人口流入城市的落戶問題。我國原有戶籍制度中對于戶籍與非戶籍人口實行區別管理，以農民工為主體的外來人口不斷累積卻無法被長期工作與生活的城市所接納。對人口流動嚴格限制的基礎性戶籍政策具有滯后性，已明顯不能滿足國內社會民眾現實需求。

由于各種落戶條件限制，特別是一些發達城市苛刻的落戶指標，對絕大多數外來人口來說，在城市扎根——取得戶口始終是個夢。背井離鄉的勞動者們無法享受到戶籍所在地的居民公共服務，也無法在長期打拼的城市里享受到與城市戶籍居民相同的公共服務。在流動人口群體維權意識日益髙漲的情勢下，付出與獲得的不平衡將會給他們帶來巨大的心理落差，如若制度天平持續性失衡，最終將威脅到社會的安定與和諧。

（三）促進人口有序流動的需要

做好人口流動管理工作，促進流動人口群體融入城鎮，無論是對社會主義新農村建設，還是對工業化、新型城鎮化進程的長期協調發展，以及對大力拉動內需都具有十分重要的意義?，F階段探索實施居住證制度，體現了新時代對人口流動“轉變認識，公平對待，尊重需求，推動改革”的基本原則。居住證制度的實施順應了我國從農村、農業社會向城市、工業社會轉變的趨勢，使長期以來對流動人口認識上的偏差得以轉變，把流動人口與中國工業化、城鎮化發展戰略相結合，將流動人口作為發展的資源而不是負擔來看待，使社會管理制度與市場經濟相協調，逐步消除就業、社保、教育等政府管理和公共服務領域附加在戶口上的城鄉居民不平等權益，進而為穩定、有序地推動農村人口向城鎮集中創造有利條件。居住證制度將滿足流動人口群體的基本需要作為制度前提，取消了針對流動人口的差異性、歧視性政策規定，力爭實現城市非戶籍流動人口與戶籍居民享受同等的市民權益，能夠最大限度地利用戶籍管理的制度職能，逐漸解決城市流動人口群體的市民權益差異性問題，體現在流動人口管理和服務工作上大膽探索，有效消除不利于流動人口工作的體制性障礙，使城鎮化的潛能在可控的情況下穩定地釋放出來。

（四）深入推進戶籍制度改革的需要

戶籍制度改革既要改戶籍身份這個面子，更要改居民權益這個里子。探索實施居住證制度，是步入新時代后，國家推進戶籍制度改革的重大舉措。從制度上而言，居住證制度做到了“戶隨人走，戶隨居轉”，能夠有效消除城鄉戶籍差異，特別是附著在戶籍上的權益不平等和身份不對等。居住證制度能夠實現戶籍與居住相匹配，有利于統一城鄉失業保險待遇，使農村進城務工人員享受與城鎮職工相同的就業援助和補貼，實現住房保障體系城鄉全覆蓋，以多種方式解決住房困難，保障城鄉居民平等享受基本公共服務和社會管理權益，實現低保標準、義務教育、政治權利、退役安置等多個方面的城鄉統一，為戶籍制度的徹底改革提供制度保障，促進城鄉形成統一戶籍制度的改革目標早日實現。

二、我國居住證制度的演變

（一）居住證制度的探索

改革開放之前，受計劃經濟體制的影響，國家在將農村人口束縛在土地上的同時，對城鎮人口的社會流動也進行限制。在各種生活必需品都附加嚴格供給指標的情況下，民眾對于人口流動的需求也并不強烈，國內流動人口總體規模不大。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記管理條例》中規定：“居民在常住地之外的市、縣居住超過三日的，必須進行暫住登記，未經登記不得隨意在鄉村或者城市暫住，尤其不得在城市隨意暫住，更不得超期居住?！盵2]這僅是全國性的關于流動人口的抽象化管理原則，如何落實為細則來執行并沒有相應的制度規范。

改革開放以后，國內社會經濟大環境發生了巨大變化，農村居民開始大量流向城市。外來移民的大量涌入使城市的管理者意識到必須建立規范的流動人口管理制度以維護城市穩定。1984年深圳市首次推出了針對流動人口管理的暫住證制度。隨后北京、上海、廣州等國內大中型城市也相繼在地方建立暫住證制度。1985年公安部頒布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，將以暫住證制度為標志的非本地戶籍人口管理制度在全國確立。

地方政府實施暫住證制度的原因在于：一方面，政府實行暫住證，是為了獲得發展所需的廉價勞動力；另一方面，勞動力進入城市后，政府需要管理這些外來者，維持城市秩序。暫住證是移民文化的一個標志性符號，它讓初到某處的外來人員有了暫時居住的權利，但這個詞語本身就蘊含著強烈的不安定性。這種以利用和管理為主要目的、卻忽視接納與保障的戶籍管理制度顯然違背了和諧穩定、公平正義的社會發展大趨勢也勢必會進行改革。

到20世紀90年代中期，國內年流動人口規模已經達到2 500萬至8 000萬之間。這一管理方法忽視了市場經濟條件下人口的流動性權益，利用行政許可限制人口流動不利于社會經濟的發展。2003年，暫住證制度的爭議由孫志剛事件達到了巔峰。大學畢業生孫志剛，因在檢查中被發現未辦理暫住證，被警察認定為“三無”人員，送往廣州收容救治站，并在救治站里被毆打致死。這一事件將本已為社會詬病的暫住證制度推上了輿論的風口浪尖。

可見，暫住證制度作為我國早期建立并一直沿用的流動人口管理辦法，顯然已經不能滿足飛速發展的社會需要。暫住者身份帶來的各種差別對待甚至歧視，帶給這些城市的建設者們太多的辛酸和無奈。暫住證制度的存廢是對一個城市胸懷的考量，更是新形勢下對城市治理水平的檢驗。

（二）居住證制度的變遷

1.居住證制度初步實踐。在流動人口規模日益龐大的新形勢下，面對完善勞動力市場機制、健全市場規則和相應管理、服務、調控手段以及異地就業勞動者的合法權益保障等社會發展重任，各地陸續開始對流動人口管理制度改革進行探索，藍印戶口、積分落戶等過渡性政策經過不斷的嘗試，居住證制度最終應運而生。2008年，深圳市取消暫住證，在全國首先試行居住證制度。2010年，廣東全省取消暫住證，開始實行居住證制度。2009年，上海開始實施《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。鄭州、沈陽、重慶也陸續取消暫住證推行居住證。2014年，北京市政府也將居住證管理辦法納入立法工作計劃。居住證相當于居住地的“準戶口”。居住證制度的模式是按常住地進行登記管理，將城鎮常住人口逐步納入城市管理和服務的范圍，是處于正式戶籍和暫住戶籍之間的一種戶籍模式。在實行居住證制度的地區，外來人員和城鎮居民在就業、技能培訓、子女入學等領域實現基本平等，在保障性住房、醫療社保、交通事故賠償等領域的平等化權益也逐步推進。這一全新的戶籍制度模式填補了暫住證制度對非本地戶籍人口的權益保障和社會服務的空白，也更符合新時代背景下民眾的社會預期。

2.居住證制度的全面實施。居住證制度經過幾年的試行，制度效用在國內一些大、中城市的社會管理運行中得到了全方位的檢驗，已基本具備在全國推行的條件。2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，該計劃提出要求進一步調整戶籍遷移政策，統一城鄉戶籍登記制度，全面開始實施居住證制度。2015年10月21日，由國務院總理李克強主持召開的國務院常務會議通過了《居住證暫行條例（草案）》，規定在全國建立居住證制度：要以法治助推新型城鎮化，流動人口管理制度改革勢在必行。推進城鎮基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。草案還明確了居住證持有人積分落戶等方式的新型落戶通道，為外來務工人員在大城市落戶提供了新途徑。居住證制度正式終結了暫住證在中國戶籍制度史上的使命，以全國性戶籍管理規范的身份登上了歷史舞臺。

居住證制度的出臺，首次沖破了戶籍制度的束縛，將本地戶籍與城市基本公共服務的必然關聯切斷，最大限度地發揮制度效益，對創新社會治理能力和城市居民基本公共服務均等化有著十分重大的意義。

三、居住證制度的作用

從暫住證到居住證，是城市文明進步的軌跡。將義務教育、勞動就業、衛生服務、社會保險和法律援助等基本公共服務同居住證掛鉤，不單是推進以人為本的新型城鎮化、農業現代化的關鍵舉措，而且是當前形勢下擴大內需的重要手段。符合人民對于國家發展的殷切希望，是當今形勢下全面建成小康社會、維護社會公平正義、促進社會和諧穩定發展和增進人民福祉的基本要求。

（一）維護社會公平正義

黨的十九大報告強調：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進。”[4]要求我們在制度設定上將公平正義落到實處。居住證制度實現了非戶籍流動人口群體與本地戶籍人口平等地享受就業、教育、醫療、社會保障等公共服務，使外來人口享受到同等的“市民待遇”，真正實現“共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”[5]。

我國現行的居住證制度規定，流動人口通過持有居住證，在義務教育方面享有與本地戶籍居民同樣的受教育權利，取消借讀費并可以參加異地高考；在就業方面，通過持有居住證，也可以享有和本地市民一樣的政府就業創業扶持、專項職業培訓、技能鑒定等各項補貼；在社會保障方面，持有居住證就可以參與城鎮居民社會養老保險，享受城市基本社會救助和補助；在公共醫療方面，持有居住證便可享有本地戶籍居民參與城鎮居民基本醫療保險、孕產婦保健等各項公共衛生服務。與此同時，居住證持有人在民政、計生、文體等方面均享有便利和均等化的市民服務。這些舉措協力將依附在戶口上的福利待遇剝離出來，打破了地方政府本地保護的壁壘，使外來流動人口真正擺脫了一本“戶口”對他們的層層限制，真正享有了與本地居民同樣的基礎社會服務保障，讓城市的建設者們感受到所居城市的接納與包容，實現了夢寐以求的“同工同酬”。

（二）促進社會和諧穩定

近年來，我國流動人口呈現增長態勢，在為城市經濟發展注入新力量的同時，也在一定程度上存在著不和諧、不穩定的情況，對城市管理與社會穩定提出了嚴峻挑戰。實施居住證制度將宏觀管理與微觀自治相結合，將管理者與被管理者之間的矛盾對立轉化為，由流動人口個體在所居城市建立的歸屬感和主人翁意識而產生的自我約束。

通常情況下，控制流動人口規模和掌握流動人口活動情況是政府部門和公安機關為維護城市治安穩定而進行的基礎性工作。城市內流動人口的登記管理工作則成了維護社會秩序安定和諧的重要保障。近幾年隨著國家城鎮化進程的大幅推進，國內流動人口規模也不斷壯大、流動人口結構構成日趨復雜，這無疑為城市秩序穩定運行帶來了更大挑戰。改革開放初期，流入城市外來人口群體大部分為受教育水平和法律素質知識水平都整體偏低的農業轉移人口，但是隨著我國經濟體制改革的不斷推進和國內經濟水平的大幅攀升，接受過高等教育甚至有過海外留學經歷的高級人才也大量流入國內發達城市，尋求發展機會并長期居住。城市外來人口的總體構成日趨復雜化對城市管理也提出了更高的要求。居住證制度將暫住證制度“管理與預防”為主的政策目的轉變為“接納與服務”。維持流動人口群體秩序真正的穩定并非源于嚴格高壓的強制治理，而是本地非戶籍人口對所居城市發自內心的歸屬感。通過提高城市服務整體水平和擴大市民基礎服務保障范圍，讓城市居民樹立主人翁意識進而增強對于市民身份的認同感。將城市管理與市民自我治理相統一，才是城市治理能力提升的最終目標。

（三）切實增進人民福祉

黨的十九大報告提出：必須堅持以人民為中心。實施居住證制度是我國全面深化改革的重要措施，是貫徹落實“以人民為中心”理念的具體體現，是實現國家治理體系和治理能力現代化的具體舉措之一。以此推進城鎮基礎公共服務戶籍人口與非戶籍人口全覆蓋，保障市民合法權益，提高人民生活質量，從根本上滿足人民對于美好生活向往的需求。

對外來務工人員來說，一座可以“居住”的城市，比一座只能長期“暫住”的城市有更強的歸屬感。離鄉背井，在不懈追尋美好生活的路上，“居住”讓夢想變為現實。要做到“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實”，則應從根本上滿足人民對追求更美好生活需求的愿望[6]。城市中非戶籍居民與戶籍居民在基礎公共服務保障方面的各種差異與我黨以人民為中心的宗旨并不相符。居住證制度力爭消除兩群體之間的差距，最終使非本地戶籍流動人口群體與城市戶籍居民獲得同樣的市民待遇，這些政策的出臺是提升人民獲得感、幸福感和安全感的根本動力，更是政府切實增進人民福祉的有效舉措。

綜上所述，我國的戶籍制度改革是一個漸進的、有控制的放開的過程。居住證制度的出臺，亦是體現了這樣的原理，這一制度著力于不斷完善外來人口的社會福利供給，緩緩打開了外來人口落戶的大門，對于我國大、中型城市甚至特大型城市的戶籍制度改革都具有很大的探索意義。下一步改革應增強深化改革的緊迫意識，更好地保障不同類別、不同層次的外來人口的平等權益，實現公平的市民權利。

[參 考 文 獻]

[1] 關信平.社會工作政策法規[M].北京：中國社會出版社，2015：369，112-114.

[2] 呂忠梅.行政司法疑難問題解答（行政法適用部分）[M].北京：中國檢察出版社，2004：2，205-213.

[3] 陳國印，張文利.淺談消除城鎮企業職工基本養老保險政策中的戶籍城鄉差異[J].就業與保障，2014，（11）：12-13.

[4] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（5）.

[5] 王英梅，王晉京.中國夢黨員干部讀本[M].北京：研究出版社，2013：213，21-22.

[6] 薛念文.“獲得感、幸福感、安全感”的重大現實意義[J].國家治理，2017，（47）：8-10.