蘇維埃時期的工作檢查制度研究

彭慶鴻 萬振凡

摘要：蘇維埃時期的工作檢查制度是革命政權進行早期制度探索的重要內容，對蘇區各項工作的執行起到了督促作用。1931年11月，中央對工作檢查制度進行了初步設計，但因各級政府多敷衍了事，以致在創建之初并未有效付諸實施，為此地方政府對中央政令多有拖延或不執行現象。1932年2月起，中央強力推進該制度的實施，配套懲處措施，并完善相應的報告制度、巡視制度，建構工作檢查的體系。總體而言，工作檢查制度的實施，促進了蘇區各項工作的執行，打擊了懶政、腐敗等現象，但也存在檢查未深入基層、過分依賴中央、檢查不充分等不足。

關鍵詞：工作檢查制度；蘇維埃地方政府；暫行組織條例；擴紅檢查

中圖分類號：D9 文獻標志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）02-0106-08

工作檢查是指上級機關對下級機關具體工作執行情況的檢查，是上級督促下級工作執行的有效方式。蘇維埃時期的工作檢查制度是革命政權進行早期制度探索的重要內容，對蘇區時期的各項工作執行起到了督促作用。蘇區史研究是我國史學界方興未艾的研究領域，而以往學界對蘇區的工作檢查制度研究卻有所忽視，缺乏專門的研究成果。本文以中央蘇區為中心，對蘇維埃時期的工作檢查制度做一個初步探討，拋磚引玉。

一、藍圖繪構：工作檢查制度的文本設計

我國古代歷朝均重視對地方工作的檢查。漢朝實行刺史制度。刺史替天子巡視，對各地方以“六條問事”，行使工作檢查的職能，年底回京述職。到了明清時期，工作檢查體系更為完善。中央設“六科”，“掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事。[1]對六部貫徹執行皇帝旨意的情況實施監督，以保證皇帝政令的貫徹。中央與地方之間，則通過“辦文時限”制度進行催報督查。公文下達時，明確辦文時限。“照依《大明令》小事五日，中事七日，大事十日，并要限內結絕”。[2]

古代制度為蘇區制度建設提供了歷史借鑒。隨著蘇區的日益擴大，各項工作也日益繁雜，中央“形成很多訓令、通令、決議、條例等來指導各級政府”。[3]為了更有效督促下級政府對這些政令的決議，工作檢查制度孕育而生。

1931年11月，蘇維埃中央執委會第一次會議通過了《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》，明確規定：定期檢查各科各部及下級蘇維埃政府的工作，是各級蘇維埃總的工作方式之一。[4]280并對工作檢查制度進行了初步設計。首先，檢查主體為各政府主席團和各科、各部機構。“各科、部對所管轄和有關系的機關的檢查”，主席團對各科、各部門，對所管轄蘇維埃政府要進行工作檢查”。[4]281這里面包含兩個層級的檢查，一個是具體部門之間的層級檢查，另一個是上級對下級政府的層級檢查。

其次，該條例對政府工作檢查的頻率、檢查時間、工作匯報有嚴格要求。檢查時間上“主席團對于各科和各部的工作，最少每兩月須檢查一次”；“各科和各部對于他（它）所管轄和有關系的機關，最少兩個月須檢查一次”；主席團對于他（它）所管轄的蘇維埃政府的工作，最少每三個月須檢查一次。[4]281即部門層級之間的檢查頻率至少為兩個月檢查一次，即一年最少檢查6次，而主席團對下層蘇維埃政府的檢查頻率為最少每三個月一次，即一年最少檢查4次。每次工作檢查之后，要形成報告，在專門會議上做匯報。各科和各部對于所管轄和有關系的機關的檢查結果，要在各科的干事會議或全體人民會議上或各部的委員會議上做報告，主席團對于各科和各部的工作，或對于所管轄的蘇維埃政府的工作的檢查結果，要在主席團或執行委員會的全體委員會議上作報告。[4]281

總之，蘇維埃政權成立初，為了更好地推進各級政府對中央政令的執行，通過《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》對工作檢查制度進行初步的文本設計。

二、困境下的改進：中央政府對工作檢查制度的強化

任何制度的設計其目的在于良好的實行，文本設計出的規章制度與現實實施有一定差距。規章制度只有在實踐中不斷調試，才能更加完善。

蘇區工作檢查制度在實施之初出現了各種困境。一方面是，各級政府未能有效實行對下級的工作檢查，使該制度流于形式。《暫行組織條例》本規定了主席團、各科、部門應定期對下級進行工作檢查，但各級政府多敷衍了事。面對上級的文件，許多鄉區政府，甚至縣、省兩級政府，也不過是依樣畫葫蘆用油印翻印一下，發下去他的責任就完了，這些事情下級做了沒做，也不過問，敷衍了事。[3]項英為此抱怨道：“各上級政府沒有執行自己的職責，沒有實行工作的督促和考察，特別是沒有在每件工作做了以后，實行檢查一次，而加以指示和糾正”。[3]另一方面，工作檢查制度缺乏相配套的工作匯報機制，使得工作檢查無法開展。自下而上的報告與自上而下的結合，工作檢查才能更有效開展。此外，上級工作檢查之后也要及時向大會做報告。但是這些未能得到有效實行。1932年起，連續“兩三月里，中央沒有接到各地政府對于執行各項法令的經過情形的報告”。“很多政府不但沒有實際工作的報告制度，連討論都沒有討論”。[3]

由于工作檢查制度未能有效實施，以至于地方政府對各項政令的執行情況很不樂觀，出現拖延或不執行的現象。許多工作人員“圍在政府吃閑飯睡午覺，形成無政府狀態，一面又形成官僚氣習，凡是遲滯”[5]。也“有許多地方政府，沒有照著法令切實執行，或者是執行得極不充分，甚至有忽視執行上級命令和法令的疏忽懈怠的嚴重現象”。[6]即使有些地方政府執行了中央的命令，也存在許多做的不對的地方，沒有很正確地按照中央的規定去做。

較差的執行力已嚴重影響到了蘇區各項工作的開展，引發了中央的重視。項英在1932年2月發現了這一問題，認為“建立強有力的地方蘇維埃就要很嚴格地實行工作的檢查”。[3]在他的推動下，中央于同年3月下發了《切實執行工作檢查》的第五號文件，要求“立即切實執行各級政府的工作檢查，在工作檢查中應該考察在政府機關的工作人員是否有消極息工腐化，不盡職等情形”[7]中央一方面，連續下發文件，督促各級政府對具體工作開展檢查。在中央政府成立周年紀念日時，要求“檢查各級政府一年來之工作”；在中央的督促下，各級蘇維埃政府也逐漸加強了對各項工作的檢查。這從各省、縣蘇維埃政府各階段的工作報告中也能反映。另一方面，則頻繁跨級對縣級政府開展工作檢查。如1932年3月，中央執委會跨級直接對瑞金縣的工作進行了檢查，對統一財政等4處工作進行了肯定，對土地法、勞動法、婦女工作等提出了9點不足，各鄉區的選舉工作也存在7處不足，并針對性地提出了14點指示，以幫助瑞金縣改善工作。[7]

工作檢查內容方面，檢查對象從單個檢查發展到全面檢查。中央第五號訓令要求各地方檢查的工作有6項，分別是選舉運動、春耕運動、幫紅工作、執行優待紅軍條例、肅反工作、財政統一。[6]由于各地政府的辦事的人，文化程度低，看不懂文件而導致工作不能執行，為此中央在第六號訓令中增加了政府工作人員的學習檢查。“檢查他們的成績，如故意忽視學習的工作，敷衍了事者，則以怠工論”[8]。隨后在實踐中，中央根據工作執行的需要，不斷擴充工作檢查內容。至1932年11月，中央政府成立一周年際，要求“檢查各級政府一年來之工作”。工作檢查內容的涉及面非常廣泛，有擴紅、土地分配問題、勞動法執行情況、選舉運動、財政統一、公債、婦女婚姻、肅反、政府工作人員學習等各方面工作。

此外，為了配合蘇區中心工作的開展，工作檢查也有側重，效果也各不相同。其中擴紅等相關工作一直是蘇維埃時期的中心工作，也是檢查重點。1932年2月，臨時中央政府發布了關于執行優待紅軍條例的第九號訓令，“為了督促各級政府切實執行優待紅軍條例起見，由各政府工農部派專人檢查”。[9]隨后中央第五號命令《切實執行工作檢查》再將擴紅作為檢查的重點。同月中央又多次對興國、寧都等各地區進行了擴紅檢查。除肯定興國縣“擴大紅軍工作已獲得相當成績，留紅軍公田已實行”[7]外，也對其他縣擴紅工作中的很多問題進行了指出。由于擴紅關系到蘇區的生死存亡，因此對擴紅工作的檢查一直持續到中央蘇區的陷落。此外，春耕、財政統一、選舉運動、公債等工作也是檢查的重點。由于篇幅限制，筆者不全面展開。

此外，中央也加強了對工作檢查后的紀律處分。中央曾明文規定：“凡是執行得不充分的，都要加以批評或指正。如在工作上發生嚴重的不好現象者，甚至將該政府負責人撤職，上級不盡職的同樣要負責任”。[6]為此，中央政府經常以某一工作為檢查的中心來考查各級政府工作的成績，如再發現如過去之敷衍，怠工者，就要給予革命紀律的處罰。[10]28工作檢查后的紀律處分無疑將對被檢查者帶來無形的政治高壓，迫使他們去執行上級的決議與任務。

總的而言，從1932年3月起，隨著蘇維埃中央政府對檢查工作的強制推動，工作檢查取得了部分成效。

三、多管齊下：蘇區工作檢查體系的完善

1932年2月起，中央政府在強力推動工作檢查制度的同時，也在同步完善其他相關的制度，多管齊下，進一步完善檢查體系。

第一，完善報告制度，形成自下而上的工作報告與自上而下的工作檢查相配合。“在會議上定期聽各科各部及下級蘇維埃政府工作報告并審查之”[4]280，是各級政府一種總的工作方式。1931年12月15日，毛澤東、項英發布了《關于建立報告制度問題》的通令，指出，為建立堅強而有工作能力的蘇維埃政權，各級蘇維埃政府在工作方法上首先要建立下級向上級經常作報告的制度，上級對下級實行工作檢查的制度。[11]可知，兩種制度是相互配合的。蘇維埃政權成立之初，各級政府普遍沒有向上級開展過工作報告，制約了工作檢查的開展。針對地方不做報告的狀況，中央要求“各級政府對上級要實行報告制度，上級對于下級要立即實行按期檢查工作，并負責來督促和指導工作”[6]。在中央發布的許多具體決議中，均明確寫明“要隨時將執行情形上報”[7]。在中央的要求下，省、縣蘇維埃政府開始向上級做工作報告。僅《江西革命歷史文件匯集1932》中就有省、縣政府的工作報告46份①。此外，檢查員對下級工作檢查后，也會向大會做檢查報告。如何叔衡就曾在“中央委員會第二十四次常會”上報告檢查江西省蘇區工作的情況后，“指出該省最近工作的優點與缺點，議決先給省蘇一指示信。隨后再派專員指導一切”[12]。

為了及早獲悉下級的工作執行情況，上級也會對下級的報告時間做明確規定。如1932年中央要求地方政府對選舉運動、春耕運動等6項工作進行檢查，規定“三月一日至三月三十一日止，為工作檢查時期”。“鄉政府于三月十五日前，須將工作報告區政府。區政府在三月十五日前，必須派人到各鄉檢查，定于二十日前將本區工作及檢查情形報告縣政府，且于二十日前，須派人到各區檢查，于二十五日前，將全縣工作及檢查情形報告省政府，省于三十日前，匯集各縣報告給中央”。[6]再如1932年5月，江西省委要求各縣開展“紅五月”工作。“紅五月工作，各級黨部要根據計劃時刻檢查，按期報告給縣委，匯集到省委”[12]，并對各項工作上報的截止時間明確說明。這樣可使中央政府及時了解工作執行情況，從而針對性地作出政策調整。對于具體工作上的錯誤與不足，會提出相關建議與措施，或直接“派人來負責督促和指導工作”[7]。

第二，加強黨內巡視檢查，達到工作檢查與巡視檢查的統一。黨內巡視制度，是一種黨內監督，其職能廣泛，但工作檢查是重要部分。1932年3月中央組織局重新審查通過的《中央巡視條例》規定巡視員要在各區實際工作中，審查下級機關的執行程度。[13]2231932年3月，中央決定派梁柏臺到寧都，劉開、周月林到石城指導并巡視工作。[13]223中央根據梁柏臺的巡視報告，向寧都縣提出了5點指示，以幫助他們切實去執行。[14]不久，梁柏臺再次巡視會昌，中央討論之后也給會昌提了6點指示。[15]巡視員巡視之后，會將巡視情況在中央常委會上匯報，然后再由中央向巡視地發出專門的指示信，或派專人前往幫助糾正工作中的問題。除了中央的直接巡視，中央也要求各地方“不要隨便發文件，多用巡視指導，巡視員不是走馬看花，不是站在旁邊批評，而是負責的檢查工作，幫助下級來解決工作的困難”。[10]51幾個政府也普遍貫徹了。僅《福建省革命歷史文件匯集（省委文件）》附錄關于1931-1934年省巡視員對各地的巡視情況簡報、報告就達13份之多。[16]荷花縣青婦科的巡視員下鄉巡視時，要求地方“每次會議要舉行工作檢討，指出工作上的成績與錯誤缺點來予以具體的工作指示與精密的分配工作”，“堅決撤銷那些消極怠工腐化不能代表婦女利益的干部”[17]24，25。教育工作中，巡視員“要巡視檢閱各級教育部的工作，除口問目見外，還要檢查他們的工作計劃，會議錄，指示信，及工作布置與執行的程度”。[18]張宏卿指出“卓有成效的蘇區教育與巡視制度息息相關”[19]。黨內巡視制度配合了工作檢查的開展。

第三，除常規工作檢查外，還采用突擊檢查，達到常規檢查與突擊檢查結合。《暫行組織條例》規定，工農檢查部“可以組織工農群眾的突擊隊，突然地去檢查某機關的工作”。[4]281跟上級常規工作檢查不同，突擊隊的檢查是廣大群眾自下而上的工作檢查。常規的工作檢查是自上而下，體現的是中央對地方的有效監督，而突擊檢查主要由民眾組織的突擊隊完成，自下而上，體現的是群眾民主監督。有選舉權的個人都可以參加突擊隊，每隊最少3人，設隊長1人。突擊隊的工作方式有以下兩種：一是公開地突然去檢查某蘇維埃機關，或國家企業和合作社，以揭破該機關或企業等的貪污浪費及一切官僚腐化的現象。二是在不干擾被檢查機關正常工作的前提下，扮作普通工農群眾到某機關去請求解決某種問題，看該機關的辦事人員對工農的態度，辦事的遲速，以測驗該機關的工作現狀”。[20]突擊隊每次突擊之后，須向工農檢察部做詳細的報告。優待紅軍條例檢查中，中央曾責成工農檢察部，組織大批的突擊隊對于不執行優待紅軍條例的實行突擊運動[21]。突擊檢查也發現了許多懶政、腐敗現象。《紅色中華》自1932年3月9日起，每期幾乎均登載了許多有關突擊隊的檢查報告，其中怠工、腐敗就是檢查中發現頗多的問題之一。如第13期報告了突擊隊對汀州民警局的突擊檢查，發現了其局長每天睡到中午十二點起床，且官架子十足。[22]第20期報告的《反對散漫化的蘇維埃政府》、第22期《擴大紅軍馬虎塞責的大拔區》、第23期的《不看上級政府命令的長汀縣蘇主席》等。這樣的報告還有很多。報告出的突進檢查也僅僅是全部檢查中的冰山一角。

四、蘇區工作檢查制度的成效與不足

從蘇區各項報告來看，蘇區時期的工作檢查確實起到了很好的成效。

首先，通過工作檢查，可暴露問題，找出原因，上級根據檢查報告采取糾錯行動，最后達到推進蘇區工作的效果。以擴紅相關工作為例，中央將擴紅工作“列在工作目上第一位，成為經常的工作之一”[21]。通過工作檢查發現，“許多地方政府對于這一偉大任務的執行不十分積極，對于幫助紅軍的工作，表現消極”[10]10。原因是許多政府“從未將擴大紅軍列為自己的經常工作之一、大部分是委之于擴大紅軍委員會而自已站在不負責的地位”[23]，也沒有從政治動員上去發動廣大工農群眾，而是“采取強迫命令的方式”[23]，甚至“包庇開小差，勾引士兵回家”[20]。關于優待紅軍條例，“很多政府沒有徹底執行”[24]。如中央對瑞金檢查，發現“執行優待紅軍條例極不積極，公田雖分好，沒有統計報告，同時對于紅軍家屬的幫助耕種，也不充分，甚至如一區二鄉發生因政府沒有領導群眾去幫助紅軍家屬耕種，使其家屬到中央政府要求準許他的兒子退伍回家耕田”[7]。4月，中央指出寧都政府“對于優待紅軍條例，有的地方完全未執行（固口區青山鄉，三刀鄉，大塘鄉等沒有完全做到），并且有的做錯，如青塘區自愿去當紅軍的人，不得享受優待紅軍條例，只是強迫去當紅軍的人，才得享受紅軍優待條例”。[25]

為此，中央“要求各級政府以最堅決的決心迅速糾正這些嚴重錯誤”[21]，并針對性提出了改進的措施。一是要進行政治上的動員，發動最廣大的工農群眾對于參加戰爭的積極性；二是“要切實領導群眾執行優待紅軍條例”[7]。對“有意和無意的來破壞紅軍削弱紅軍力量的對于該級政府領導者，要予以革命紀律制裁。”[21]1932年5月江西省委要求全江西蘇區要達到百分之百執行優待紅軍家屬，糾正黨團對擴大紅軍消極怠工的態度。[17]78

工作檢查起到了一定的糾錯效果。1932年6月江西省“糾正過去擴大紅軍的錯誤——強迫命令、指派、抽丁的擴大紅軍的方法。”[17]214各縣的執行情況也比以前有所好轉。如1932年10月于都縣提到：“七月份擴紅工作取得相當成績”[26]249；會昌縣也提到：“擴大紅軍的方式，較前進步，對欺騙命令強迫收買的方式，雖然有部分存在，但已大半糾正過來”。[26] 241同年底，福建省蘇區亦表示：“各縣最近以來，（工作方式）亦有轉變，如檢查優待條例，以及蘇維埃內的各項工作做的不夠，但各縣最近以來亦有轉變”。[27]其他工作通過檢查，也取得了不錯的效果。1932年4月底召開的人民委員會第十一屆常會上，主抓工作執行的項英指出：“各項工作，一般來說是有進步的，如領導各級政府，統一財政，發動群眾，節省經濟糧食，發動革命戰爭，都發有命令與訓令，且收到相當成績。瑞金、石城、寧都都且派人檢查并給以活的指導”。[28]這些工作的進步，跟中央二、三月份頻繁、密集地開展工作檢查密不可分。

其次，通過工作檢查有效加強了上級對下級的監督，打擊了干部中的官僚主義、怠工懶政等現象。工作檢查中發現執行不力者輕則處分，重則撤職，清理出了一批怠工、懶政的干部。如福建寧化縣肖家鄉土地部長消極怠工，沒有開過任何會議來討論春耕問題，從而導致該鄉在該運動成為最沒有成績，最不能令人滿意的地區。[29]再如，福建省蘇區對武平縣工作進行檢查時候，發現武平縣土地部長不但不將擴大會議的決議帶回去實行，甚至連講都不講，以“群眾糧食困難、不會開荒，無錢買紙來印表，無法登記”來掩蓋怠工行為。

最后，通過工作檢查也具有打擊腐化、防范腐敗的作用。工作檢查發現問題同時，自然也會將工作中的貪污現象揪出來。通過工作檢查，發現“有些政府發生浪費金錢，以及貪污舞弊的種種壞現象”。[10]10如1932年10月勝利縣對財政、糧食工作進行檢查時，幾個月中“查出不少貪污腐化份子”。[26]194同月，南廣縣檢查過去工作，發現許多黨員開小差，貪污腐化是區一級常有的現象。如青桐區委假造賬目，區委平分公款。[26]93-94再如湘坑湖鄉蘇主席，一貫怠工腐化找愛人，該鄉的文書也經常公報私仇。[30]財政是貪污的重災區，中央要求各級政府“實行預決算，并須每月審查賬目，對于下級存款必須隨時清查提取，隨時檢查貪污浪費”[31]。以往福建省蘇區，財政混亂。為此，福建省蘇區經常派人到各縣區檢查財政與提款，“過去貪污浪費打埋伏種種毛病，已減少了許多”。[27]通過工作檢查，中央發現蘇維埃內部“貪污的現象還很嚴重”，因此決定對地方蘇維埃政府繼續改造，將“革命戰爭工作消極怠工的份子，驅逐貪污腐化官僚等份子出蘇維埃”。[10]31因此，頻繁的工作檢查，可降低腐敗發生的機率，檢查也容易造成腐敗行徑的暴露，使許多蘇區干部不敢腐敗，這很大程度上起到了防范腐化的作用。

蘇區工作檢查制度的推行，取得了部分成效，但不足之處也很明顯。檢查方式上，工作檢查完全依賴于中央的強力推動，地方蘇維埃政府多被動地開展檢查，以致于檢查缺乏持續性，更沒有形成自動運作的長效機制。“因此，照舊工作的狀態是很普遍現象，甚至有些地方的工作比以前的進步速度還要差。”[32]檢查對象上，中央頻繁對省、縣政府進行工作檢查，但檢查的面基本上局限在省、縣政府，沒有將檢查深入到基層。福建省蘇區提到“沒有建立很好的檢查制度”“尤其是縣以下沒有建立檢查，又沒有報告”[27]。檢查內容上，多集中在擴紅、公債等幾個中心工作上，對其他工作檢查較少。1932年10月，福建省蘇區提到“蘇維埃政綱實施非常不充分”，主要對勞動法、土地法、婚姻法的執行很不充分，尤其是婚姻法“更沒有完全實施”。[33]這距離中央強力開展工作檢查已有半年了，而許多工作的檢查仍未能推進。至1932年底，蘇區的工作檢查仍未能發生根本性改觀，中央也表示“建立巡視制度與檢查工作制度，來實行檢查地方蘇維埃工作，在實際上到現在尚未很好的建立起來”。[24]

不可否定的是，蘇區工作檢查制度的初步建立是革命政權進行早期制度探索的重要內容，促進了蘇區各項工作的執行。歷史是現實的借鑒。當今，為了更有效提高政府的執政效率，打擊懶政、怠工、腐敗等現象，加強工作檢查制度建設，推進工作檢查仍十分必要。

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責任編輯：周育平