社會治理視角下禁毒政策發展路徑分析

王之桐 劉靜林

近年來，我國毒品形勢日益嚴峻，吸毒成為一種世界性的災難現象，禁毒任務相當繁重。隨著經濟社會的不斷發展，吸毒禁毒問題已經引起了全社會日益廣泛的關注和憂慮。無論是聯合國毒品與犯罪問題辦公室還是我國禁毒委員會，都出臺過一系列年度毒品報告，從全世界范圍內對吸毒人數的統計可以看出，吸毒人員的數量急劇增加，而且向低齡化方向發展。國家禁毒委員會發布的《2017中國禁毒報告》顯示，截止2016年底全國登記在冊吸毒人數為250.5萬人，2016年依法強制隔離戒毒35.7萬人次。這些數據的增長背后是毒品交易的便利化、毒品種類的多樣化等，吸毒者尤其是青少年吸毒者由于自身缺乏對毒品的認識、好奇心過重、朋輩效應受到感染等沾上毒癮，長此以往形成惡性循環加劇了青少年吸毒數目的急速增加，危害自身也危害整個社會的穩定。禁毒政策的實施，為禁毒實踐提供了良好的制度保障和政策環境，在國家大的方針政策下，地方的法規文件相繼出臺，進一步為禁毒工作提供具體的政策指導。禁毒政策是政府根據當時社會現狀和吸毒情況而做出的具有時代性的政策，不同階段的禁毒政策有著各自的特色，都對當時以及未來一段時間的禁毒工作起到先導性的作用，對社會的穩定發揮了重要作用。

一、近現代我國禁毒政策的發展脈絡

（一）萌芽時期：清朝及歷史上我國對鴉片煙毒的對策

學術界普遍認為中國禁毒工作的開端是雍正七年（1729年）。清初，中國在對外貿易中的鴉片占有額并不多，相對于其他海外貿易產品，鴉片并沒有成為重要的材料，康熙時采用“弛海禁”政策。后來，隨著荷蘭人對鴉片新吸食方法在臺灣的傳入鴉片開始泛濫。1729年雍正頒布了世界歷史上第一個禁毒法令：禁止販賣鴉片，禁止開煙館。1838年12月，道光年間，虎門銷煙導致鴉片戰爭爆發，中國政府割地賠款簽署鴉片貿易合法化條約。1906年9月光緒頒布《禁煙章程十條》等規定，并設立禁煙總局。清朝政府的閉關鎖國和政治腐敗，導致鴉片煙毒進入國門后肆意蔓延危害國人健康侵辱民族尊嚴，中華民族背負“東亞病夫”的屈辱，由此可見，政治制度的公正廉潔在社會治理中的重要性。

（二）轉變時期：民國時期的禁毒政策

民國時期的中國政府，以孫中山為首的新政府在禁煙運動上采取嚴厲政策，將禁煙與民主共和聯系在一起，于1912年3月頒布《大總統令禁煙文》，隨后又頒布《大總統令內務部通殤禁煙文》，嚴厲禁煙整頓國內現狀。袁世凱政府在之后又頒布了一些法規條文，國內幾乎全面規定禁種禁吸鴉片，中英鴉片貿易也全面暫停，禁煙運動取得巨大成功。但是，北洋軍閥時期以及蔣介石掌權期間，“寓禁于征”的政策，鴉毒迅速反彈，直至抗日戰爭時期，越發嚴重，煙毒再次泛濫，造成中國在當時吸毒人數達兩千萬，創下歷史新高。

（三）發展時期：建國之初的禁毒政策

中華人民共和國成立后，政務院在1950年2月發布了新中國第一個全國性的禁煙政令：《關于嚴禁鴉片煙毒的通令》，標志著建國初期禁毒運動的開始。中共中央、政務院集中力量組織了一次全國性的大規模群眾性禁毒運動，中國共產黨領導的人民政權憑借對社會的有效控制，擁有強大的政權力量和廉潔、高效的干部隊伍，對國內嚴峻的禁毒現狀進行徹底的清查，在禁毒過程中，動員各種社會力量參與，在黨的領導下迅速而徹底的解決國內毒品問題，充分發揮了我黨的執政力度和高效的執政能力。1952年11月，全國性的禁煙禁毒運動基本結束，使困擾中國幾億人民160余年的毒品問題在短短的幾年內得以解決，使得中國成為無毒國家，創造了世界奇跡。1949年至1978年間，毒品立法以中國共產黨和各級政府的相關政策、文件為主要法律形式，以各大行政區的立法為重心，黨在掌握執政權的同時將立法權下放到各級地方，有其重要意義，盡管這樣會使得立法權有一定的分散性，但是這只是一小部分的影響，更多的還是因地制宜、因時制宜，視各級地方的具體情況，制定出更有針對性和地方特色的禁毒條例。宏觀來看，各個地方加起來促進了全國的禁毒工作順利和飛速開展，這也為我國可以在幾年時間解決百余年來的毒品問題奠定基礎。

（四）成熟時期：當代中國的禁毒政策

改革開放以來，在國際毒潮的侵襲下，毒品再一次席卷而來，中國保持了30年的“無毒國”狀態就此結束。隨著毒品對中國危害的日益加劇，中國禁毒工作再一次被提上日程。1979年政府開始制定各項禁毒政策，80年代后經過不斷完善補充了一系列方針政策，加之立法機關和司法機關的配合，使得我國立法工作得到加強和完善。改革開放初期，以“嚴打”為政策導向，逐漸建立了以刑法為主、行政法與地方立法為輔的禁毒立法體系。1990年12月28日，全國人大常委會通過了《關于禁毒的決定》，以一部專門針對毒品的單行法的形式，標志著我國針對毒品的立法進入了一個重要階段。《決定》以刑法規范為主，也有少量行政法規范，同年，國務院成立禁毒委員會。2008年6月1日頒布實施的《中華人民共和國禁毒法》，是新中國首部由最高立法機關制定的、具備統一法典形式的禁毒戒毒法律。《禁毒法》不僅對我國的戒毒制度作出了重大調整，構建了更為合理、完善的戒毒康復體系，而且在創新社會治理體制的背景下，也體現了國家對待吸毒人員觀念的重大進步與轉變，不僅體現了人道主義精神，而且為構建多元化的戒毒康復體系提供了法律依據。

二、治理理論下禁毒政策發展路徑研究

2013年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次系統性地闡述了“創新社會治理體制”、“加快形成科學有效的社會治理體系”等概念，表明了我國政府繼續深化政治體制改革、進一步簡政放權，更大程度地吸納社會力量參與公共事務治理的決心。該文件的出臺意義重大，標志著我國執政理念從管理到治理的轉變。多元力量合作共治，實現社會治理最優化和禁毒政策的完善與發展。

毒品問題是一個復雜的社會問題，因此禁毒工作也是一項系統化的工程。只有構筑一個系統的、科學的禁毒組織體系，才能更好地處理和解決毒品問題。禁毒工作應當樹立多元化治理理念，完善以禁毒委員會為核心、專業部門為主導、社會組織廣泛參與的多元并存的禁毒組織體系。

第一，禁毒委員會應在我國禁毒體系中發揮中樞作用。盡管禁毒委員會的掛名成員也基本上囊括所有的相關成員單位，然而就其設立和人員編制上仍存在不和諧因素。應當進一步著重樹立和明確禁毒委員會禁毒中樞的權威地位，其辦事機構應當獨立編制，其職責與權限也應當通過禁毒法案予以明確，不宜兼設于某一個成員單位。目前，有的地方已經認識到這一問題的存在，因而將地方禁毒委員會辦事機構設到了政法委，如上海等地，這是一種避免禁毒工作部門單一化的有益探索。此外，禁毒委員會成員單位的職責、權利義務也要在法律上予以明確。

第二，加強禁毒專業部門和專業隊伍建設。建立定期、集中、強制性的培訓制度，以提升禁毒民警隊伍素質。加強禁毒裝備研發，健全與禁毒任務相適應的保障機制，落實與禁毒警種特點相適應的從優待警措施。各級部門應支持高校開設和發展禁毒學、戒毒學等相關專業，推動學科重點研究及人才培養基地建設，培養應用型、復合型高層次禁毒專業人才。各地區根據毒情特點，應當建立健全專家咨詢制度，建立專業人才庫，開展理論研究，根據需要聘請有關專家組成專家組，為加快推進禁毒工作提供意見建議。

第三，開拓禁毒社會化模式，加大各級禁毒部門使用社會工作專業人才力度，培育、扶持相關社會組織，為政府購買社會服務提供承接平臺。以國家禁毒委員會為中心的禁毒組織體系，雖然對打擊毒品犯罪很有成效，但是在其他方面如戒毒工作上收效甚微。建議禁毒立法中把握好禁毒工作社會化的大方向，在時機成熟時，可頒布關于禁毒社會工作方向的法律和法規，以規范禁毒社會工作，確立和完善禁毒社會組織，強化經費、人員、福利保障，明確社會工作從業規范資格制度。例如，2016年4月1日施行的《上海市禁毒條例》在國家《戒毒條例》的基礎上，補充了禁毒社會工作者等參與組成社區戒毒工作小組的條例（第32條）。另外單列第五章“禁毒工作保障”，這與《禁毒法》結構有所不同，明確了政府購買禁毒社會服務制度（第42條），創設禁毒工作人員職業保護制度（第44條），這些禁毒工作社會化的制度創新都為國家立法完善提供了有益探索。

毒品不再僅僅是一種使人成癮癖的藥品，而早與戰爭一起融入了中國近代歷史。正如有學者所言：“對于鴉片的徹底禁絕態度，對于我國政府而言，在某種意義上是一種政治使命，而不僅僅是一種社會控制手段。”但是，從吸毒人員持續增長和新型毒品與社會文化的相互滲透趨勢來看，在可預期的相當長時間內完全禁絕毒品是不現實的。因此，面對日趨復雜的當代中國毒品問題，我們需要耐心，更需要理性，從樹立三級預防的禁毒戰略方針、貫徹寬嚴相濟的禁毒刑事政策、落實以人為本的禁毒工作理念、構建多元治理的禁毒組織體系等方面進一步提升毒品問題治理水平，確保禁毒工作納入法治化和科學化的軌道。（作者單位為廣東工業大學政法學院）