網絡反腐制度化探析

鄧燕

反腐倡廉是黨和政府一直關注的重要工作。一些較好解決腐敗問題的國家無一不是通過法規制度的力量遏制住腐敗滋生蔓延。缺少制度約束，絕對的權力必然導致絕對的腐敗;有了制度支撐，防治腐敗就能長期有效。網絡反腐制度化就是將網絡反腐活動的行為過程以制度的形式確定下來，賦予其觀念上的價值認同和制度上的穩定性，確保網絡反腐這種行為模式能夠按照一定的規范進行“重現”，從而實現網絡反腐的秩序化、規范化和法治化。習近平總書記指出，“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”，“鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度” 。我國的網絡反腐，黨和政府居于主導地位，是網絡反腐的統領者和引導者，也是我國網絡反腐制度化建設的主要推動者，但目前我國黨和政府建構的網絡反腐制度化處于探索階段，還沒有形成比較完備的制度化網絡反腐機制。因此，研究我國目前網絡反腐制度存在的問題，探索網絡反腐制度化路徑對于反腐倡廉具有重要的意義。

一、網絡反腐制度存在的問題

作為新的反腐渠道，網絡反腐順應了時代的發展，對我國的反腐倡廉建設起到了非常重要的助推作用。但深入研究會發現，我國網絡反腐制度在網絡反腐法律制度、舉報制度、信息公開制度、回應制度等方面還存在著亟待解決的問題。

1.網絡反腐的法律制度不夠健全

權威的法律制度是規制危險公眾輿論的利器。我國制定出臺了一系列關于網絡管理的法律規定，如《信息網絡傳播權保護條例》《互

聯網信息服務管理辦法》，還有一系列反腐方面的法規制度，如《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》等，這些紀律法規對于規范網絡傳播行為和反腐起到了積極作用。但隨著網絡反腐的興起和發展，網絡反腐的法律法規尚未完全跟進，缺乏網絡反腐專門的法律法規。如網民行使權利行為與侵權行為界限欠缺法律規范，憲法規定公民有權對政府權力進行監督，但在揭露和檢舉腐敗事件時，一些網民借“網絡反腐”歪曲事實進行人身攻擊，甚至打擊報復，或非理性地運用人肉搜索，并將此冠以“言論自由”之名，實則混淆言論自由與造謠誹謗之間的關系，擾亂社會秩序，阻礙反腐倡廉建設。因此，應盡快制定專門的網絡反腐法律法規，細化網絡反腐過程中的行為規范，給予網絡反腐一個有法治保障的發展環境。

2.網絡反腐舉報制度不夠系統

習近平總書記指出，要“把反腐倡廉法規制度的籠子扎細扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”。網絡反腐舉報是舉報人利用網絡平臺進行反腐信息推送的行為，是網絡反腐制度體系中的重要一環。目前，我國網絡反腐舉報制度不系統、不健全，具體表現在：第一，網絡反腐舉報平臺建設需加強。從官方網絡反腐舉報平臺來看，雖然中央紀檢監察網站建設取得初步成效，但全國官方舉報網站體系建設仍處于起步階段，還存在諸如12388因訪問量過大造成嚴重堵塞、“中國反腐網”的“舉報留言”板塊無法打開等問題，這些問題需要提升網絡技術來支撐網站的運轉。從民間網絡反腐平臺來看，其合法性有待確認。民間反腐網站建設水平良莠不齊，其中不乏以“反腐”“維權”“監督”

為名招搖撞騙、敲詐勒索等現象，存在網站無備案、收費無標準、運行無主管等問題。這些都需要舉報的制度化來規范舉報行為。第二，對網絡反腐舉報人的保護需加強。在重視對被舉報人的打擊和懲罰的同時，也應重視舉報人的個人信息保護以及對舉報人的獎勵。第三，對網絡反腐舉報行為的規范性需加強。網絡反腐舉報中出現一定數量的“情緒舉報”，存在著侵犯隱私、借機報復、干擾司法、敗壞社會風氣等弊端，同時大量的網絡重復舉報呈現泡沫繁榮，使得網絡舉報的整體質量受到影響，欠缺相關的制度來規范。第四，網絡反腐舉報受理的規范性需加強。網絡反腐舉報受理主體分工不清，舉報機關對于出現的舉報線索責任承擔混亂，欠缺相關的制度來規范。基于此，網絡反腐舉報需要在制度的保障下，逐步完善其中的各項工作機制，使網絡反腐舉報有序運行。

3.網絡反腐信息公開制度執行不夠有力

推進黨政信息公開是保障公民知情權的需要，也是確保網絡輿論監督制度化常態化的需要。雖然在2015年1月23日國務院已著手修訂《政府信息公開條例》，但在實際操作中，政務公開還有待加強，網絡反腐信息公開制度執行力度很不夠，致使網絡監督的功能大打折扣。一方面，官員對網絡反腐信息公開制度認同度低。一些官員對網絡反腐產生恐懼和逆反心理，常常考慮到自己利益或者本部門的利益，在信息公開方面不作為或亂作為，不希望把信息公布于眾，對信息公開不積極配合，或以“不屬于公開范圍”為理由拒絕信息公開，從而出現政、民之間信息不對等的現象，影響了網絡反腐的政府信息公開。另一方面，網絡反腐信息公開制度形式主義嚴重。有些政府機構出于“保護政府部門形象”的目的，有選擇性地進行信息公開。政府網站公開的信息大部分都是政府的政策法規文件、人事調整、工作職能等基本的信息，而與公眾自身利益聯系緊密的如財務支出細則、腐敗案件查處等信息卻不公開，對核心信息進行隱藏，刻意忽略政務信息公開是公職人員應盡的義務。因此，應當加大網絡反腐信息公開制度的執行力度，將黨政信息公開落到實處，以有效促進反腐倡廉建設。

4.網絡反腐回應制度不夠完善

在實踐中，大多數網絡反腐事件是由舉報人在網上揭露，網絡輿情出現，由于輿論壓力迫使相關職能部門進行調查。因此，網絡反腐事件揭露后，政府的快速回應對網絡反腐事件的演進有著重要影響，這就要求黨委和政府有關部門盡快回應網民集中反映的問題，并跟進后續處理進程，形成強有力的網絡反腐回應制度。目前，我國雖然已經開通了網絡反腐的回應信息反饋渠道，如官方反腐網站等，但是在處理網絡反腐事件時，經常出現回應遲緩、透明度不高和回應草率的現象。顯然，我國網絡反腐回應制度還不夠完善。首先，回應的真實可靠性問題沒有制度來規范，沒有對舉報人反映的信息進行核實，就蓋棺定論，過于草率神速的回復。其次，回應透明度不高的問題沒有制度來規范，在事件醞釀發酵的過程中，權威信息的不發聲沒有人去追究。最后，回應速度遲緩的問題也沒有制度來規范，有的在信息揭露長達半年之久后才被調查。政府快速應急回應機制是實現網民與黨和政府之間良性互動的制度保障，不善于表達自己，就會“被表達”，不主動回應訴求，就是放棄“話語權”。因此，應當進一步完善網絡反腐回應制度，提高政府在網絡反腐進程中回應的主動性、及時性、透明度及持續性。

二、網絡反腐制度化的基本方法

1.注重制度的有效性、針對性以提高制度的科學化水平

制度構建的目的是為了規范和約束人的行為，若制度本身都存在不科學不規范的問題，何談約束別人。網絡反腐激發的是民眾的監督與約束活力，但是若要發展成為能夠預防、克服、懲治腐敗的利器，就必須走制度化道路。而我國網絡反腐制度的科學規范化程度還遠遠不能適應網絡快速發展的要求。故此，在網絡反腐制度建設的過程中，需要注重制度建設的針對性、有效性、可操作性，要堅持問題導向、突出重點。我們可以將制度轉化為可評價的規范、可操作的程序、可測量的效果，有效提高制度建設的科學規范性。同時，在網絡反腐的建設過程中，要從制度上科學規范網絡反腐主體的權利與責任、參與的范圍界限，要從制度上科學規范網絡反腐的相關法律，要從制度上科學規范黨政機關信息公開等。科學規范的網絡反腐制度，對人的行為能夠起到規范和約束的作用，反之則不然。

2.加強對網絡反腐各項制度之間的有效銜接

網絡反腐作為一種新興的反腐方式，以其顯著的特點在反腐敗中發揮著巨大的作用，但是，目前我國網絡反腐中仍然存在較多的問題，網絡反腐并未達到其應有的理想效果，其中很大部分原因在于沒有建立起系統的網絡反腐制度，網絡反腐制度之間缺乏有效的銜接。因此，我們要按照建立內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系的要求，努力增強各項網絡反腐制度的系統性，全面、協同推進網絡反腐制度體系建設，使各方面、各環節的制度相互銜接、彼此配套。同時，將網絡反腐制度與國家法律、部門規章、單位制度無縫對接，并使之界限清晰，形成環環相扣的制度鏈條和協調配套的網絡反腐制度體系。首先，要建立網絡反腐的有效運行機制。其次，要建立網絡信息舉報人保護和激勵制度。再次，網絡反腐需要建立相應的監督機制，以保持網絡反腐實施過程的公平、公正。最后，要與傳統反腐方式相結合保證網絡反腐各項制度間的有效銜接。網絡反腐是一項復雜的系統工作，并不能單靠某一項制度措施來實施，需要各項制度之間的銜接與配合。只有網絡反腐各項制度之間有效銜接，形成一個制度化的系統體系，網絡反腐才能充分發揮其效應。

3.堅持運用網絡反腐制度對網絡反腐進行動態管理

為了保證網絡反腐的實效性，必須要建立健全網絡反腐相關的制度體系，堅持運用網絡反腐制度對網絡反腐進行動態管理。首先，要認真清理現有制度，結合具體的工作實踐，出臺相應的網絡反腐規章制度，如，網絡反腐相關法律的出臺，以便網絡反腐有法可依。其次，還應把創新體現于網絡反腐的過程中。根據新的形勢和工作任務，通過調整組織機構和完善制度，使網絡反腐的各個制度合理配置，在實踐中使網絡反腐發揮有效作用，如借鑒國外有效的網絡反腐經驗，充分重視網絡反腐制度的穩定性、連續性，通過觀念的創新來帶動網絡反腐實踐過程中的創新。再次，各級政府要建立網絡平臺，建設專門的輿情隊伍，完善網絡反腐信息管理，及時掌握涉腐網絡輿情動態，同時，要成立網絡反腐機構，建立實時反饋機制，確保網絡反腐的舉報得到有關部門的及時受理、核查、處理、反饋，以提高網絡反腐的有效性。

三、網絡反腐制度化的路徑選擇

為了更好地發揮網絡反腐的效用，必須對網絡反腐制度化的路徑進行有效的選擇，為我國反腐倡廉建設提供有力的保障。

1.推動專門的網絡反腐立法，實現法律制度化

在我國，網絡反腐還是新生事物，現有的反腐法律規范尚未能滿足其發展，所以為充分發揮網絡反腐的輿論監督作用，必須推動專門的網絡反腐立法。第一，不僅要推動國家網絡反腐敗基本法出臺，也要積極推進網絡反腐敗地方立法。這樣既可以使得全國、地方網絡反腐敗工作得到有效的法律支撐，讓網絡反腐在法治下進行，又可以使網絡反腐更加規范地開展，促進網絡反腐制度化的建設。另外，立法的層級要高，要堅持人大立法，加強網絡反腐法律的權威性。第二，網絡反腐立法要明確網絡反腐程序，使網絡反腐在法治下進行;要明確規定網民參與反腐的過程與形式，保護正當舉報人的人身安全和合法權益，對惡意利用反腐通過網絡對官員進行人身攻擊或報復的網民，法律要給予嚴懲;要明確網絡新媒體對反腐信息傳播表達的行為方式合法與否，并對其侵權行為作出規定;要明確網民知情權與政府官員隱私權的界限，對于惡意中傷、造謠誹謗的行為人則必須嚴懲并追求其法律責任。專門的網絡反腐立法可以為網絡反腐工作提供制度保障，使網絡反腐工作具有長期效應，讓權力在法治軌道上運行。

2.推進網絡反腐舉報工作，實現網絡反腐舉報制度化

根據馬克思主義關于發展的觀點，世間萬物處于永恒發展之中。當前，舉報環境、舉報主體、舉報客體、舉報方式發生了巨大的變化，舉報制度只有不斷完善，才能適應時代變化的需求。因此，進行科學的制度設計，讓網絡反腐舉報從舉報到受理、查處和反饋都能找到制度出口，真正把不合法的舉報行為、不規范的舉報工作關進制度的籠子。第一，在網絡反腐舉報受理方面，應當對受理網絡反腐舉報案件的時間進行規定，做到及時快速，并加大對信息的核查力度，落實對網絡反腐舉報的反饋信息制度，以便對執行的情況做出評價，實現對網絡反腐的動態管理，為今后的決策提供客觀依據。第二，在網絡反腐舉報平臺方面，應當加強官方網絡反腐舉報網站建設，并搭建官方新媒體舉報平臺

（如微博、微信等），確保權威信息發布及時、真實，使群眾掌握信息并勇于舉報;應當確立民間網絡反腐平臺的合法性，創新官民聯動網絡反腐舉報模式，使官方渠道發揮骨干作用，而民間渠道發揮應有的補充作用。第三，在網絡反腐舉報保障方面，應當健全網絡反腐舉報人保護制度，嚴厲打擊報復陷害舉報人的行為，強化保密責任，嚴防信息泄露，并增強舉報人自我保護意識。第四，在網絡反腐舉報獎懲方面，應當建立網絡反腐舉報激勵制度，如激發群眾舉報意識，明確舉報獎勵標準;應當制定網絡反腐舉報處罰制度，如細化舉報處罰規定，強化舉報處罰執行等，對舉報人惡意陷害、舉報不實信息的行為進行處罰。

3.加大網絡反腐制度的政府信息公開，實現網絡反腐信息的公開化

政府信息的公開在網絡反腐中具有重要作用，有利于促進政府與公民的溝通交流，保障公民的知情權和監督權，樹立廉潔政府形象。因此，應當加大網絡反腐制度的政府信息公開執行力度，實現網絡反腐信息的公開化。第一，網絡反腐實施情況信息的公開。反腐過程本身要堅持公開透明的理念，不僅要說明貪腐金額，而且要把過程描述清楚，讓公眾都明白其中的制度漏洞，進而反思如何更好地有效防范腐敗。第二，加大政務信息公開力度。首先，具體詳細地明確必須主動公開的政府信息內容范圍，清楚界定有限的公開內容和不予公開的內容，不能混淆視聽，用不予公開的借口來掩蓋真相。其次，對于公開的政府信息必須要有監督制度進行監督約束，既要有內部的監督，也要有外部的社會監督。第三，構建官員財產信息公開制度，強化官員自我約束。首先，明確官員財產信息公開內容，在不侵犯個人正當隱私的情況下，全面準確地公開財產信息;按職務級別及行業領域確定財產公示對象主體，盡量確保主體范圍的廣泛。其次，明確官員財產信息公開方式，針對不同內容確定內部公開或社會公開以及長期公開或短期公開的方式。最后，必須建立官員財產信息公開審核監督制度，設定嚴格的財產信息審核程序，并加快官員財產信息公開的立法，出臺全國統一的網絡反腐財產信息公開法律，使其在法治的監控下運行。

4.加強政府對網絡輿論的規范化管理，實現網絡反腐回應制度化

由于網絡中的反腐信息真假難辨，很容易引起一些素養不高的網民的不當評論，從而引發網絡輿論，導致社會秩序的混亂。政府是網絡輿論監督的起點，因為政府是網絡輿論監督對象，同時又是網絡輿論監督的終點，網絡輿論監督涉及問題的最終解決都得靠政府。因此，要加強對網絡輿論的規范化管理，并及時對輿論信息回應，實現回應制度化及網絡輿論的規范化管理。第一，需加強對涉腐網絡輿情信息監測系統的建設。正如王岐山同志所言，“注重運用現代科技手段防治腐敗”。要充分發揮現代信息技術的優勢，開發網絡信息自動監測系統，包括信息采集、數據分類、自動跟蹤與監測，以提高監測系統的智能性和靈敏性，落實網絡輿情的監督。第二，需加強在輿論事件過程中的正確引導。相關的政府機關在網絡反腐輿情初始就要對惡意造謠、人身攻擊等事情及時澄清，全面及時準確地發布權威信息，引導社會輿論，防止網絡反腐走向極端。第三，在面對網絡反腐敗的信息時，應及時調查網民反映的腐敗線索，快速負責任的答復大眾，建立快速回應機制，變被動的應付為主動的參與，這樣才能激發公眾參與網絡反腐的積極性。如，紀檢監察機關充分利用網絡平臺，創建一個舉報、受理、查處、反饋等環節構成的工作運行機制，不因領導人的職位高低、事件大小與否而停滯，從而有效快捷地打擊腐敗。

政貴有恒，制貴必行。習近平同志在中共十八屆中央紀律檢查委員會第二次全會上強調“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”網絡反腐作為反腐敗的新途徑，在我國反腐倡廉建設中日益發揮著越來越重要的作用。但是，我國網絡反腐的制度還不夠完善，需要我們不斷總結實踐經驗，探索完善網絡反腐制度化的路徑，并將之納入整個反腐體系中，加強網絡反腐制度建設。只有如此，網絡反腐的正能量才能得到不斷發揮，才能更加有效打擊腐敗，促進廉政建設。

（作者單位：重慶郵電大學）

（責任編輯 方 卿）