完善激勵與約束并重的生態政績考評機制

李代明

摘要：激勵與約束機制是保證地方政府及官員既有為又不能亂為的重要制度安排，如何實現官員的正向激勵與嚴格約束是干部管理的核心。堅持嚴管與厚愛相結合，激勵與約束并重的干部考核評價機制是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。但是在生態政績考評過程中呈現出激勵與約束失衡的傾向，生態政績考評正向激勵不足、生態政績考評逆向懲罰不力、生態政績考評過程中常態化監督缺位導致生態政績考評失靈。亟待通過完善激勵與約束并重的顯性機制來促使地方政府及官員正確履行生態環境保護與治理的職責。要完善地方政府生態政績考評激勵相容機制、專業監督機制和責任追究機制來對地方政府及官員行為進行有效調控。

關鍵詞：生態政績考評；激勵機制；約束機制

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）04-0018-08

黨的十九大報告指出“堅持嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”這一重要論述為干部考評激勵機制的完善指明了方向。完善干部考核評價的激勵與約束機制，其目的在于更廣泛更有效地調動干部隊伍積極性，同時對“不為”“不想為”“亂作為”的干部進行約束，從而推動國家治理體系和治理能力現代化。然而，由于相應的考核評價激勵與約束機制不完善、不科學等原因，一些地方和部門在生態環境保護與治理工作中的懶政怠政、為官不為、 “亂作為” “不作為”現象依然存在。如何完善激勵與約束并重的生態政績考評機制成為調動領導干部進行生態文明建設積極性的重要舉措。

一、問題的提出

生態政績是政府在履行生態治理職能、配置生態治理資源過程中取得的生態治理成績與效果，也是官員推動生態文明建設主觀努力的客觀結果。將生態政績指標納入政府及官員政績考評體系，實現生態責任嵌入壓力型目標傳導與政績考評機制，是破解當前政府重經濟發展績效輕環境治理和GDP崇拜頑疾的重要治理工具，是促進生態環境良性治理的制度安排。以《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》相繼頒布為標志，強化對政府及官員問責與考核的政策議程迅速勃興，政績考評以經濟社會發展為中心逐步轉向更加注重生態治理。中央政府力圖通過生態政績激勵與約束來引導地方官員將工作重心轉移到更加注重生態保護與環境治理上來，依靠建立健全生態責任考核體系以及生態激勵機制，實現對地方政府及其官員的逐級引導與控制，確保中央生態環境政策部署的有效性。如何確保地方政府及官員積極進行生態環境保護與治理，其核心就是要解決激勵與約束問題。激勵是人力資源管理的重要內容，是有效實現人才價值的“軟件工程”，激勵的過程是一個完整的關系鏈，需要催生下屬的動機、激發下屬的行為、引導下屬的奮斗目標。[1]但是從這些文件規定來看，對生態政績的問責措施很嚴厲，對激勵機制的規定則顯得不足，這種激勵與約束失衡的狀態。問責的增加意味著政府官員行為成本——收益的變化，導致基層官員從“邀功”轉向“避責”。 [2]以考核指標為控制手段的壓力型生態治理機制，特別是在面對上級生態考評和檢查驗收壓力時，受績效競爭的壓力和本身“有限理性”的驅使，地方政府及官員傾向于與更下級政府采取共謀策略應對上級，[3]共同應對上級的考核檢查來避責，最終導致生態政績考評失靈。如何通過完善激勵與約束并重的生態政績考評機制事關生態政績考評的成敗。

二、生態政績考評激勵與約束機制失衡探析

地方政府生態政績考評過程中，激勵和約束功能尚未得到有效的發揮，高政績的地方政府未能獲得顯著的激勵，削弱了其推動生態文明建設的積極性；低政績水平的地方政府未得到實質性的處罰，鞭策力度不足。地方政府生態政績考評機制的激勵和約束問題主要體現在正向激勵不足、逆向處罰不力和常態化監督缺位等方面。

（一）生態政績考評正向激勵不足

正向激勵不足是當前地方政府生態政績考評面臨的一個重要問題，由于正向激勵的缺失導致地方政府部門及個人得不到應有的激勵，削弱其對生態文明建設投入的積極性和驅動力。現階段，地方政府是生態政績考評正向激勵不足，激勵力度偏低、激勵方式單一導致激勵功能弱化。

一是生態政績考評正向激勵力度偏低。隨著生態文明建設的不斷推進，生態政績成為政府績效評估的一個重要方面，但生態政績對地方官員的正向激勵力度差強人意，在調動地方政府及其官員積極性方面還存在很大的不足，很多地方生態政績并不都能帶來官員晉升，[4]冉冉通過田野調查和文獻分析發現，環境治理績效與官員的仕途升遷沒有實質性聯系，未能起到有效的正向激勵作用，相反，這種以指標和考核為核心的“壓力型”政治激勵模式，導致地方官員以拉關系、找門路和操縱統計數據的方式來逃避其環境治理的責任。[5]還有統計研究發現，一個市政府在環保領域的開支實際上會對該市市委書記和市長的升遷帶來負面作用。一個地方的環保投資占當地GDP的比例每升高0.36%，當地書記的升遷機會便會下降8.5%。[6]生態考核與官員晉升獎懲掛鉤雖然在多個中央、省、市（州）的文件里密集提及，但是生態政績在實際上的晉升中沒有什么 “發言權”。

二是生態政績考評正向激勵方式單一。激勵是對地方政府部門及成員在生態建設過程中最好的認同與肯定，科學有效的激勵方式是調動地方政府生態文明建設積極性的重要方式。當前，地方政府生態政績考評正向激勵主要有物質和精神兩個層面，二者相互配合調動地方政府生態文明建設的積極性。但是，就地方政府生態政績考評來看，生態政績正向激勵方式較為單一，雖然強調將生態政績考評作為官員晉升的重要依據，但是生態政績在官員綜合政績中有多少“話語權”是個未知數，晉升激勵其實對官員的實質性作用處于隱性位置，可以說是一種形式上的激勵。上級政府部門對生態政績突出的政府部門及人員采取整體聲譽激勵和物質激勵方式，這種正向激勵方式缺乏對政績貢獻者進行有效的界定，對個人的激勵作用十分有限導致正向激勵功能弱化。

（二）生態政績考評逆向懲罰不力

當前，各級地方政府在生態政績考評探索過程中都制定了嚴厲的逆向懲罰措施，設置了生態政績考評紅線，架構起了地方政府生態政績考評逆向懲罰體系。但是在生態政績考評結果反饋執行過程中，逆向懲罰執行不力、難以落實的情況屢見不鮮，生態政績差的地方政府和官員沒有得到應有的懲罰或懲罰力度不夠，不僅削弱了生態政績考評逆向懲罰的威懾力，還降低了違規違法成本。

一是生態政績考評逆向懲罰成本低。個人如果能從越軌的行為中撈到好處，其違規的動力就會增加，在生態政績考評領域同樣如此。生態文明建設具有投入大、見效慢的特點，短時間內難以取得顯性政績。地方政府作為理性經濟人追求自身利益最大化，在生態文明建設過程中不僅會考慮生態投入和生態產出之間的關系，還會對生態投入與生態政績逆向懲罰的損失問題進行分析，一旦生態政績考評逆向懲罰損失低于生態投入成本或與之相當，那么其致力于提升生態政績的積極性和動力就會削弱。雖然各級政府在生態政績考評方案中突出生態政績末位淘汰機制，但是真正因為生態政績低而被淘汰的官員屈指可數，且重新啟用被淘汰官員的情況亦不少見，末位淘汰制的威懾力減弱。此外，生態考評政績低的部門和個人取消年度評優資格以及給予警告等都是逆向懲罰成本低的表現，受懲罰的部門和個人沒有充分感受到懲罰的嚴厲性，不能對其提升生態政績進行有效的鞭策。

二是生態政績考評追責力度低。生態政績考評是衡量地方政府生態文明建設效果的重要手段和方式，通過考評結果將地方政府生態政績水平高低直接呈現出來，為生態政績考評責任追究和逆向懲罰提供依據。生態政績考評追責力度低是逆向懲罰不力的重要表現形式。冉冉在田野調查中發現一些市民（包括退休的老干部）都對時任市委書記的“重工業跨越式發展”持強烈的否定態度，認為這樣將破壞城市原有的自然和生態環境，盡管這位市委書記在環境保護方面飽受爭議，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置，在官方的報道中還專門強調了這位官員此前在經濟發展方面的“優秀”表現。[5]另外，從官方公布的結果來看，一些地方在執行問責過程中往往會懲罰一些層級低的官員，還有一些被問責的相關責任人在一段時間之后又重新走向工作崗位甚至得到升遷，逆向懲罰的權威性和功能受到較大的影響。同時，集體決策、集體擔責任也降低了生態政績考評責任的追究力度。

三是生態政績考評逆向懲罰法治化程度低。生態政績考評逆向懲罰法制化建設進程緩慢也是當前地方政府生態政績考評逆向懲罰不力的重要表現。在地方政府生態政績考評過程中，針對可能出現的生態政績責任追究問題，相關的法律法規、行政管理條例都還有待進一步完善，生態政績考評逆向懲罰的法律依據不足。現階段，不同地區在探索地方政府生態政績考評責任追究過程中形成了相應的責任追究辦法，在一定程度上為地方政府生態政績考評責任追究工作的開展提供了依據，為提升地方政府生態政績水平營造了良好的條件。但是，總體上來看，地方政府生態政績考評法制化建設還處于較低水平，對懲罰的程度、懲罰的職級規定和懲處方式都存在較大的彈性空間，制度化法治化程度有待進一步提高。

（三）生態政績考評過程中常態化監管缺位

委托代理關系下，委托人和代理人之間具有天然的信息不對稱性，代理人利用自身的信息優勢對委托人的判斷形成影響。地方政府生態政績考評機制委托代理結構性失衡與異化的根源眾多，其中常態化監督缺位是一個重要的原因。生態政績考評過程中，由于監督機制的不完善和常態化監督的缺位，地方政府為獲取良好的生態政績，常常利用信息優勢隱瞞、加工、處理生態政績考評信息，將有利于自身生態政績提升的信息傳遞到考評主體手中，從而得到其預定的生態政績考評結果。

一是監督機構有效監管缺位。目前，地方政府生態政績考評過程中監督機構缺位的現象較為明顯，致使生態政績考評常態化監督長期處于缺位的狀態，削弱了生態政績考評的功能和作用。生態政績考評監督機構功能不完善致使其在一些環節的監管流于形式，沒有真正發揮其監督功能和作用。表現最為明顯的就是一些地方生態數據造假和生態信息瞞報、漏報，生態政績考評成為一些地方“粉飾政績”的工具，祁連山環保污染事件、連云港灌云縣化工廠污染事件、陜西洪洞縣污染事件、河南內黃縣污染事件、陜西省乾縣木卜村“垃圾圍村”事件都發生在生態政績考評后被媒體曝光才引起重視，這些存在多年污染“頑疾”的地方政府及其官員之所以能順利通過考核，就是監管機構有效監管缺位造成的。

二是生態政績考評監督方式單一。監督方式是確保監督職能得以落實的重要手段，生態政績考評常態化監督缺位也表現在監督方式單一層面。上級政府部門對下級政府的上下級垂直監督和環保部門的橫向監督是地方政府生態政績考評監督的主要方式。但是在實際運行過程中，上下級的監督囿于監管幅度過大難以實現，而對方環保部門的監管往往囿于地方政府的政績考量而出現有監管權而執行難的窘境，這就對環保違法違規行為的有效監管出現“真空”，從環保督察實施以來，對環保督察的依賴性大大提高，地方政府和環保部門存在被動應對環保督察交辦的任務的傾向，對環保違法違規行為的監督幾乎完全依賴環保督察和媒體曝光這種“運動式”的方式。

三是生態政績考評監督連續性低。地方政府生態政績考評常態化監督缺位還表現為監督連續性低。地方政府生態政績考評是一個連續性的過程，每一個環節都影響著其績效水平，要客觀真實衡量地方政府的生態政績水平，就離不開對其每個環節進行持續性的監督。目前對地方政府及官員生態保護與建設績效實行的是“運動式”的監督，一些生態環境違法行為想方設法逃避監管，環保督察或者上級考核檢查過后污染又“卷土重來”，一些地方環保督察污染反彈問題的出現就是這種監管模式暴露的弊端，在生態政績考評結果公布之后暴露出來的嚴重的長期存在的環境污染事件無疑對生態政績考評結果的公信力造成巨大的沖擊。

三、地方政府生態政績考評激勵與約束機制完善路徑

（一）完善地方政府生態政績考評激勵相容機制

所謂的激勵相容路徑即是指在給定的機制下，如實報告自己的私人信息是參與人的占優策略均衡，那么，這個機制就是激勵相容的，或者說參與人在新機制下主觀上愿意自動選擇而不是偏離符合機制設計者效用最大化的行為。[7]中央政府與地方政府也需要激勵相容機制來更好的激勵地方政府按中央要求完成既定目標。善良假設基礎上的整個社會公共利益的代表者是中央政府，尋求中央利益最大化是它的主要目標。地方政府的主要目標則是在不損害這個前提下，實現地方發展的最優化路徑。[8]在具有委托代理結構的生態政績考評中，委托人目標的實現程度取決于代理人個體目標的實現程度，只有將委托人與代理人的目標兼顧實施激勵與約束，才能既滿足委托人的目標，也滿足代理人的預期。中央政府績效目標提升的基礎是各級地方政府績效的有效提升。

一是完善公務員政績晉升機制。建立起基于生態政績而晉升的激勵機制，將地方官員晉升與地方政府生態政績結合起來，將生態政績考核結果作為官員綜合考核評價、官員晉升、干部職務調整的重要依據。把生態政績考評結果作為干部人事管理制度的重要一環固定下來，使其成為地方政府領導干部晉升的硬性政績指標。引導政府官員利用生態文明建設為其政治資本“增添籌碼”。[9]對晉升存在強烈沖動和不懈追求的官員來說，要通過完善的生態政績晉升激勵機制激發地方官員進行生態環境保護與治理，要充分運用這一機制激勵作為代理人的地方政府及官員按照中央要求積極履行生態環境保護與治理職責，實現綠色發展和可持續發展。

二是完善顯性物質激勵機制。根據科層制與科學管理的晉升原理，政府組織中的任何職位都是稀缺資源，晉升機制所能夠激勵的人畢竟有限，為此要在晉升機制外設置相應的物質激勵。對于晉升空間較小或晉升無望的公務員，可能顯性物質激勵更具效力。人們更樂于接受“量體裁衣”式的報酬制度，而不是傳統上那種“一刀切”式的觀念。[10]從報酬價值角度看，由于不同的公務員在年齡、性別、資歷和職務等方面存在差異，他們對各種報酬形式的需求各異，同一報酬方案對不同的人而言價值大小也迥然不同。[11]在進行報酬設計時，實行個性化、差異化的報酬方案。讓不同層級的公務員能夠通過自己的誠實工作獲得屬于他自己的各種類型的酬勞。除了提高薪資待遇外，還要向生態政績優異的政府及其官員提供物質獎勵或是他亟需的獎勵，激勵地方政府及官員如實、保質保量地完成任務。

三是健全隱性聲譽激勵機制。所謂聲譽激勵機制是指通過市場上聲譽的作用，使人們愿意為了長遠利益而放棄短期利益的誘惑。在重復博弈中，當事人出于長遠利益的考慮，就有積極建立一個誠信的聲譽的動機。[12]精神激勵是滿足人的高層次心理需要的根本性激勵，它是一種主導的、持久的激勵形式，具有持續的內驅動作用，是真正的激勵源泉。[13]每一個人都會在精神激勵刺激下對這種激勵進行衡量，然后做出自己的行為選擇。首先要建立生態政績質量信譽機制。建立生態政績質量信譽等級制度，如果如實進行生態政績考評、不瞞報謊報生態環境信息和數據的地方政府和官員，上級政府給予其較高的信譽度。但是如果經查發現弄虛作假制造數字政績、瞞報謊報生態環境信息和數據的，立即從嚴降低其政府及其官員的信譽度，并將該地作為后期監督檢查的重點，并將其與上級財政支持、個人晉升、獎懲掛鉤。通過這種信譽機制來激勵代理人按照委托人的契約要求客觀真實地進行生態政績考評。二是豐富精神獎勵形式。要充分運用情感激勵、目標激勵、信任激勵、賞識激勵等類型來調動代理人的積極性，從內心精神層面滿足代理人的收益期待。

（二）完善地方政府生態政績考評專業監督機制

對于任何一項公共制度而言，只有建立科學有效的監督機制，才能確保公共權力不至于異化為私人投機資本。[14]我國環保實行的“考核+監管”的監管模式容易因“規模政治”造成監管失靈。另外，監管部門的多重目標阻礙了監管執法，屬地化管理為代理人的投機行為提供了操作空間和可能。在生態政績考評中，要通過建立專業監督機制來規避其中的政績造假、政治注水、瞞報謊報等行為。一是監督權限制度化通過制度規定監督職責、職能及其監管權力邊界及監督行為的范圍、方式和程序，為專業化監督提供制度保障。減少人緣關系導致的“選擇性干預”偏向，促使“臨時制止行為”轉變為“常態化制止行為”，通過制度壓縮基層政府間“共謀”的空間，提高監督效能。二是監督機構的專門化。已有的常規機構的監督權限分散在不同的職能部門，難以有效應對巨量的生態治理負荷，因此要在在省市層面建立專門的環保督察機構，安排專業的督察人員，實現高階位督察權與先進督察技術的強強聯合，防止地方政府間、政府與企業間利用信息主導權和話語權進行“共謀”。三是監督人才專業化。環境保護與治理是一項專業性強的系統工程，比如重金屬污染監測與治理、水污染監測與治理、大氣監測與治理、生態環境審計等，都需要專業性人才的參與提高生態政績考評監督能力。四是監督全面化。既要對評估主體的評估行為進行監督，也要對評估對象接受評估的行為進行監督。評估指標要公開，評估過程要透明，評估方法要科學，要廣泛征求意見，評估的其他事項也應接受監督。五是監督全程化。評估監督是一項連續性的活動，應貫穿于評估活動的全過程。既要對前期準備階段中評估項目的選擇是否適當、評估方案是否科學和合理進行監督，又要對評估實施階段中評估指標體系是否準確、評估標準是否合理、評估方法是否得當、信息處理是否規范、評估結果是否客觀、公正進行監督。[9]

（三）完善地方政府生態政績考評責任追究機制

作為一種社會關系存在的問責，其本質是負有責任的行動主體和實施問責的交互，解釋它的行為是行動主體的內在義務，并提供其合法性的證明基礎，審議場所則可對其解釋提出質疑并得出責任判斷結論，以作為行動主體所承擔的相應責任后果。[15]績效問責就是在這個意義上展開來談的。依托評估的全流程，要求政府相關工作績效的核心信息進行公開、解釋以及說明和合法性基礎。換言之，績效問責實現以績效信息為核心的“信息公示——審議討論——結果承擔”的問責過程，而結果承擔會形成從低調的或非正式的從輕處理方式到嚴厲措施的制裁階梯。[16]一是建立評估責任清單。責任清單應按權責統一的原則授權，根據評估主體的評估權力，明確授予相應的評估責任，做到責權統一，責權明確，責任追究有賬可查。其次要明確追究評估責任的標準和程序。清晰界定評估權力運用的邊界，責任追究的范圍，使責任追究有據可查。責任追究必須落實到具體的個人、團隊或組織，對于團隊或組織責任，必須要落實到具體的主要負責人。責任要追究到各個環節，既要查公眾參與和專家論證環節，更要查主要評估主體責任，誰的意見、誰在主導等。二是強化懲戒功能。責任追究必須保持對評估各方有警示作用，對評估主體有約束作用，使評估主體不能隨意評估，保證評估結果的客觀、公正。對評估客體有震懾作用，使評估客體能公平參與評估，不弄虛作假，不瞞上欺下。當然，責任追究要適度，不能流于形式，也不能過于嚴苛，一定要防止從一個極端走向另一個極端。[9]

四、結語

組織等級制度和組織內部的報酬形式都對組織中個體的行為產生影響，激勵是代理方在委托方處得到的利益綜合，使得前者按照后者的意圖與規劃推進工作，其本質就是使得委托人——代理人兩者之間的目標通過激勵機制的互溶性達到一致。[17]在具有典型委托代理特征的地方政府生態政績考評中，由于激勵與約束機制的不健全，使得地方政府生態政績考評出現“雷聲大，雨點小”的尷尬境地，一些地方政府為了地方利益對生態政績考評策略性規避，對信息瞞報、謊報、錯報、漏報甚至是政績造假。解決這一困境的路徑在于完善科學的激勵和約束機制，通過利益耦合，將委托人和代理人的異質化目標進行結構性融合，使委托人和代理人的目標效用函數趨同或一致，讓下級政府及官員有動力參與其中且又不會造假欺騙上級政府。

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責任編輯：賀治方