農村財務審計體系的構建

張甲瑞

伴隨著社會主義新農村的構建與三農問題的日益延伸，農村財務管理成為我國國家審計署和財務審計學界廣泛關注的重點內容。農村財務審計體系的有效構建和有序運行是審核農村地區(qū)公共財務收支情況、保證農村財務使用的效益性和針對性的重要基礎，對農村經濟的持續(xù)穩(wěn)定進步和農村財務管理水平等亦具有關鍵性影響。然而，現(xiàn)階段我國農村財務審計體系并不完善，審計工作執(zhí)行效果不足，審計效果也難以充分發(fā)揮。

一、農村財務審計概述

（一）審計的基本內涵與特征

根據我國政治制度和具體國情，審計則主要是指國家審計機關和被委托的專業(yè)審計機構采用專業(yè)的審計方法，遵循一定的審計流程，依法監(jiān)督、考察和評價被審計單位的日常運行、財務收支等情況，以保證其合法合規(guī)、真實有效和經濟效益性。

一般而言，審計主要具有三項特征，即獨立性、權威性和公正性。首先，獨立性，獨立性是我國審計工作的本質特征，主要是指審計工作的開展組織、專業(yè)人員、審計流程以及審計所耗費的資金方面都具有較強的獨立性，與其他方面無利益相關關系，以保證審計工作的公正客觀。其次，權威性，審計工作納入我國法律法規(guī)體系，并寫入具體條款，促使我國審計工作具有了一定的法律權威，并保證其法律地位不可侵犯。最后，公正性，其是我國審計工作的必然要求，審計工作的開展必須以客觀公正為原則，實事求是，不偏不倚。

（二）農村財務審計及主要內容

農村財務審計主要是指法律規(guī)定或政府指定的審計組織依法針對農村地區(qū)的財政收支情況以及農村集體組織經濟運行情況進行的有關監(jiān)管與評價活動，以保證農村財政資金使用的真實有效、公平公正且兼具一定的效益性。不同農村地區(qū)，或者不同的鄉(xiāng)級區(qū)域都各具特征，財務審計工作也應充分結合每個地區(qū)的不同經濟特征，并形成針對性的財務審計體系。一般而言，農村財務審計的主要內容包含以下幾個方面：首先，農村財務收支情況的賬目審計，這是我國農村財務審計工作的主體之一，同時也是最受農村審計組織或審計部門重視的工作內容。其次，針對農村集體經濟組織運行情況和離退休干部的財務支出審計，準確核對、查驗并評價每一筆資金的使用方式和投放對象，以防止挪用或私吞公款的情況。最后，在具體審計工作中要注重全面審計與審計類型的混淆，審計組織或審計人員應針對農村財務情況進行全面的檢查復核，以保證數據真實有效且存在證據。

二、農村財務審計體系的現(xiàn)狀分析

（一 ）法律制度角度

近年來，隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展和新農村社會的逐步構建，政府愈加重視三農問題，相關的法律法規(guī)和政策文件相繼出臺，初步為農村財務審計工作的具體執(zhí)行構建起法規(guī)制度體系。截至到目前，我國有關農村財務審計的相關法律法規(guī)主要有四部，即《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國內部審計條例》、《農村合作經濟內部審計暫行規(guī)定》、《農村集體經濟組織審計規(guī)定》，其中，《農村合作經濟內部審計暫行規(guī)定》由農業(yè)部制定形成并公開頒布于1992年，但其形成的法律依據已經被廢止，從法理層面來說，這一規(guī)定也不能再使用了。與此同時，我國一些鄉(xiāng)村地區(qū)為了限定農村財務審計工作，促進其標準化、正式化和系統(tǒng)化，政府出臺針對性的貼合本地區(qū)社會發(fā)展狀態(tài)的農村集體經濟審計辦法。然而，許多鄉(xiāng)村地區(qū)仍無明確而具體的法律規(guī)范，缺乏審計工作標準和工作依據，繼而導致農村財務審計工作開展不規(guī)范，甚至可有可無。

（二）組織機構角度

目前，我國不同鄉(xiāng)村地區(qū)實行的農村財務審計工作模式并不相同，相對應的，其財務審計的執(zhí)行機構或承擔機構也不統(tǒng)一，主要包含農村經濟管理站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計部門、縣審計局的駐村機構以及委托模式下的會計師事務所。

首先，農村經濟管理站，簡稱為農經站，其主要是指針對我國農村地區(qū)的農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產養(yǎng)殖業(yè)、商業(yè)、基礎設施建設以及運輸業(yè)等各個領域的鄉(xiāng)村集體經濟進行規(guī)劃、管理等活動的組織，農村經濟管理站擔任農村財務審計這一角色，與原有的經濟管理角色相交叉，可能會對農村財務審計工作造成消極影響。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計部門，主要是指鄉(xiāng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門中的審計部門針對其轄區(qū)內的鄉(xiāng)村財務收支情況進行審計、監(jiān)督和評價。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計人員負責農村財務審計工作，節(jié)省審計成本的同時具有一定程度的認識，然而，其工作量巨大，亦可能導致審計工作受到相關因素影響。再者，縣審計局的駐村機構，農村地區(qū)所述的縣城審計局派遣相關審計工作人員前往具體的各個鄉(xiāng)村工作，并負責其財務審計，一般情況下，縣審計局派遣的駐村審計機構規(guī)模較小，可能只有一到兩個人。

（三）審計方法角度

農村財務審計主要是指特定的審計組織依法針對我國農村地區(qū)集體經濟與財政收支情況進行必要性的審查、監(jiān)督、復驗和評價，以最大程度上保證我國農村財務資金的正確使用，并降低農村財務資金投資的投入-產出比。審計方法的滯后性和局限性主要是因為兩個方面的原因，首先，農村政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的政府尚未構建起堅實的審計理念，審計責任心不強，對農村經濟活動的審計工作不予重視，針對性的投入與支持不足。其次，農村財務審計人員多來自于政府部門的財務部或農村經濟管理站，其對于審計工作和審計方法的認識不足，且專業(yè)知識儲備較少、專業(yè)素質水平較差。

三、農村財務審計體系存在的問題

（一）缺乏完善的財務審計法制環(huán)境

截止到目前，我國農村財務審計體系仍缺乏直接相關的法律規(guī)范，《農村合作經濟內部審計暫行規(guī)定》是當前的農村財務審計工作的重要參考依據和法律基礎，但其并是不針對我國農村財務審計工作的專項法律，也只是個別條款對農村財務審計問題進行了簡單的界定，一定程度上提供了相關的操作規(guī)范，但是，《農村合作經濟內部審計暫行規(guī)定》由農業(yè)部制定形成于1992年，1992年到2017年的這十幾年間，我國早已發(fā)生了翻天覆地的變化，農村地區(qū)亦改變巨大，這一法規(guī)早已不能適應已經不能夠適應當前農村經濟發(fā)展新形勢的需求，給財務審計工作帶來不利。因此，從法理層面而言，《農村合作經濟內部審計暫行規(guī)定》亦不再使用了，學者對這一說法雖存在一定的爭議，但我國農村財務審計工作缺乏針對性的法律規(guī)定則是難以否認的。從國際社會的優(yōu)秀審計工作經驗可以看出，審計工作客觀合理和行之有效的開展必須以良好的審計業(yè)務素質和完善的審計法規(guī)制度為基礎和前提，法律法規(guī)的層次越高，審計的權威性就越強，審計發(fā)揮的作用就越大。一些省市或地區(qū)自主出臺了相關政策以指導農村財務審計，但其專業(yè)性和適當性仍需要進一步的考驗。

（二）農村財務審計模式滯后且混亂

我國當前的農村財務審計機構主要包含農村經濟管理站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計部門、委托模式下的會計師事務所以及縣審計局的駐村單位，相對應的農村財務審計模式亦包含四種類型，隨著農村經濟的發(fā)展和三農問題的逐步建設，傳統(tǒng)的農村財務審計模式與農村現(xiàn)代化經濟運作方式逐漸不符，審計模式滯后且混亂。農村經濟管理站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設的審計部門承擔針對農村財務審計的工作，其屬于內部審計模式，審計工作的真實性、客觀性和公正性都可能會受到相關方面的影響，尤其以農村經濟管理站為代表，農經站主要是指針對我國農村地區(qū)的農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產養(yǎng)殖業(yè)、商業(yè)、基礎設施建設以及運輸業(yè)等各個領域的鄉(xiāng)村集體經濟進行規(guī)劃、管理等活動的組織，農村經濟管理站擔任農村財務審計這一角色，與原有的經濟管理角色相交叉，其審計過程可能難以避免的會受到原有工作經歷的消極影響，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計部門也可能受到相關因素的干擾，繼而影響農村財務審計工作的實際效果和質量。當前，我國農村財務審計工作多采用上述兩種模式。

（三）農村財務審計操作缺乏規(guī)范性標準

結合發(fā)達國家的相關審計經驗和發(fā)展經歷，可以發(fā)現(xiàn)，審計工作應具有加強的制度性和政策性以做指導，同時，審計具體操作應以專業(yè)性的知識和素養(yǎng)做基礎，總結而言，即審計工作的宏觀規(guī)劃與具體開展必須擁有一套嚴格的法規(guī)制度和政策文件來做保證，否則必然會對審計工作的具體開展和審計效果形成影響，甚至導致不同地區(qū)或同一地區(qū)的不同時間的審計工作具有不同的工作原則、工作標準和懲處力度。針對我國目前的農村審計工作而言，其針對性的財務審計體系尚未形成，且普遍缺乏必要的制度與規(guī)范，如針對農村公共財政投資與支出情況的審計制度、針對農村集體經濟組織的運行情況的審計制度、違法違規(guī)情況的處罰標準，具體的審計內容和審計流程規(guī)范、工作底稿規(guī)范、審計報告和文書規(guī)范、審計檔案規(guī)范等。

（四）農村財務審計缺乏獨立性

眾所周知，獨立性是審計工作的最本質特征，亦是其最基本的要求，難以保證審計工作的獨立性，影響審計工作的實際效果和質量。依據此前我國農業(yè)部門針對農村經濟管理站點的限定，其主要職能應是針對農村財務和集體經濟組織的財務收支情況進行管理的指導，同時涉及到農林牧副漁的農村經濟各個模塊，采取農經站的內部審計方法就是要求具體工作的管理方對此項工作的質量的進行考察、核驗和評價，兩項工作重疊，嚴重違背了審計對獨立性的要求，審計工作的具體過程和最終的審計結果也不肯避免的會受到原有工作經驗以及人為等因素的影響，最終導致審計工作失去了客觀公正性，那么此項審計工作就顯得白費力氣。

四、構建農村財務審計體系的對策

（一）完善立法、健全農村財務審計法律環(huán)境

完善立法、健全農村財務審計法律環(huán)境，法規(guī)制度和審計政策是我國農村審計工作正式化、制度化、規(guī)范化的重要保證性基礎。截止到目前，從國家宏觀層面出發(fā)，缺乏對于我國農村地區(qū)財務收支和集體經濟運行的專項規(guī)定，一些地區(qū)結合自身農村發(fā)展情況和經濟類型而制定了農村財務審計的相關工作規(guī)定、具體工作流程和操作指南，然而，一些偏遠或落后地區(qū)的農村尚未形成相應的規(guī)章制度。因此，我們需要根據我國農村財務運作的具體狀態(tài)和集體經濟發(fā)展態(tài)勢，結合農業(yè)經管機構和國家審計機關的專項意見，加快農村財務審計法律法規(guī)的制度建設，使審計組織和審計人員有法可依、有章可循，提高農村審計工作的法律地位，引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和審計部門的重視。

（二）立足實際、創(chuàng)新農村財務審計模式

立足實際、創(chuàng)新農村財務審計模式，這是針對我國農村地區(qū)落后且滯后的財務審計模式而言的，尤其是應用廣泛的兩種內部審計模式。各個地區(qū)可在充分調查和分析自身經濟發(fā)展情況和發(fā)展模式的基礎上，進行財務審計模式的創(chuàng)新和調整。首先，為保證農村財務審計工作的專業(yè)性，可將傳統(tǒng)模式下由農業(yè)部主管的農村財務審計工作改由國家審計署統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)劃。其次，構建最貼切當前我國農村經濟發(fā)展的動態(tài)評價指標體系及相關法律法規(guī)和行為標準，如農村財務審計內涵、特點，主體和對象，具體工作程序，財務審計人員的行為規(guī)范，農村財務審計文書格式和人員素質要求等。

（三）統(tǒng)一范本、規(guī)范農村財務審計的具體操作

統(tǒng)一范本、規(guī)范農村財務審計的具體操作。我國農村地區(qū)當前的財務審計內容和具體工作流程尚未統(tǒng)一，具體的執(zhí)行方式也多種多樣，具有一定的隨意性。農村財務收支的方式和主要渠道并不等同于城市，農村集體經濟組織也并不等同于國有企事業(yè)單位，針對農村財務審計和集體經濟組織財務運作情況的審計來自于多方面的影響因此，農村財務審計工作流程和具體方法不能照搬照抄，而必須結合我國當前的農村具體情況，針對性的形成一套適合農村經濟發(fā)展的審計流程和審計操作標準。

（四）消除干擾、加強農村財務審計機關獨立性

消除干擾、加強農村財務審計機關獨立性，以維護審計工作的最本質和最基本屬性，保證審計工作的真實有效，繼而為審計工作效果和審計質量的提升提供必要的基礎和保證。提高審計機關審計工作的獨立性，可從民間審計入手，即積極出臺相應的政策和鼓勵措施，推動民間審計的農村審計工作范圍。隨著農村地區(qū)基礎設施的逐步完善和農村經濟的不斷發(fā)展，審計工作環(huán)境日益得到有效的改善，會計師事務所將審計業(yè)務拓展到農村也是此后審計市場的一種必然趨勢。會計師事務所具有專業(yè)能力強、人才儲備量高、不受第三方力量的干擾等優(yōu)勢，農村財務審計的第三方委托模式必然會對其審計工作的獨立性問題帶來積極的影響，但委托模式下審計工作承擔一方需要收取一定的費用，因此，此種模式多適用于經濟實力較強的農村經濟組織或經濟實力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

五、結語

綜上所述，我國農村財務審計工作是保證我國農村地區(qū)財務收支真實有效、農村集體經濟組織運行良好的重要基礎和前提，同時，亦是推動我國農村地區(qū)經濟穩(wěn)定發(fā)展和農村社會和諧進步的必要一環(huán)，國家審計部門以及各個省市或地區(qū)的政府機關都應給予農村財務審計工作以足夠的重視，積極出臺相應的法規(guī)政策和制度文件，以提升我國農村財務審計工作的法律地位，促進農村財務審計工作過程中的每一個環(huán)節(jié)或重要環(huán)節(jié)都能有法可依、有章可循，提高農村財務審計工作的規(guī)范性、正式性和體系化，同時，各級審計機關也應積極構建相對應的農村審計具體操作標準和評價指標體系，以對農村財務收支情況和集體經濟組織的運行情況進行客觀公正的考察和評價，不但提高其經濟性和效益性。（作者單位為河南省鄧州市財政局）