預算管理視角下高校財務內控重點

王傳悅

高校財務內控制度是高校資金使用安全的保障，通過科學有效的內控機制，才能確保高校資金用于正常途徑，避免出現資金使用風險。內控制度通常以會計控制的模式反映。內部會計控制是指單位為了提高會計信息質量，保護資產的安全、完整，確保有關法律法規和規章制度的貫徹執行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。隨著高等教育管理水平的提高，我國高校財務內控機制不斷完善，內控成效穩步提高，有力地保障了資金安全和使用的合規性。但由于高校資金具體使用情況比較復雜，一些情況下，資金使用仍然存在風險。需要在內控方面投入更多精力，不斷完善內控機制，使內控制度在資金使用過程中切實起到監督和制約作用。

一、高校財務內控重點問題概述

隨著國家對事業單位財務管理力度的加強，各高等學校一般都形成了比較系統的內控制度。這一方面是上級主管部門的要求，另一方面也是高校自身管理的工作需要。雖然當前在財務內控上，高等學校已經有了一定的基礎，但是仍然存在一些比較典型性的問題。特別是在預算管理過程中，問題是比較明顯的，主要表現在三個方面。

（一）預算管理的程序不盡合理

預算管理是高校對資金預算進行管理的重要活動，關乎高校財務資源的統一配置與協調。做好預算管理，能夠使資金在各個領域形成比較好的成效，在合規性、合理性、合法性等方面都符合要求。但是，一些高校的預算編制缺少實際數據支撐，預算執行缺少相關部門的配合加上預算監督考核機制落后等問題 ，導致預算管理在程序上總是難以做到比較完善，從而讓程序存在各種各樣的漏洞。

（二）執行不到位

一些部門對待財務內控工作的態度不夠認真，在具體執行過程中沒有嚴格按照內控制度執行，導致內控機制有名無實，難以得到有效貫徹。盡管大多數高校都建立了財務內部控制制度，但部分領導責任意識不強，對財務內控的認識不夠，導致高校財務內控制度實施情況未能達到預期效果。有些高校管理層偏重于核算，而未能從體制機制、規章制度、辦學理念、隊伍建設、管理環境等方面加強高校財務內部控制，甚至使之形同虛設 。高校經費管理過程中有些部門對于經費使用追求效率，但是內控往往需要消耗一定的時間。因此，如果嚴格執行內控要求可能在效率上會給相關部門造成一定影響。一些部門為了追求效率，可能在內控方面省略部分程序，未按照相關內控規則進行監督、審查、復核，從而可能引起一些財務風險和弊端。

（三）規范不完備

內控作為合規性行為，必須建立在有法可依的基礎上。當前高校財務內控制度存在的一個重要問題在于內控的規范體系建設不夠完備。在預算編制、預算執行、預算評審等方面，很多高校并沒有出臺系統性、銜接性、科學性強的規范體系，導致內控無法可依，只能憑借一些基礎原則作為內控管理依據。建立系統科學的內控體系，必須首先建立完備的內控規范體系，做到有法可依。

二、高校財務內控重點問題成因

（一）對財務內控的意義認識不夠到位

當前，在一些高校內部，并沒有形成一個重視財務管理的氛圍，這是由高校內部管理層的管理觀念導致的，在這種情況下，高校內部更加重視對教育以及其他部門的工作管理，而對財務部門的管理，大多集中于管理的結果 。在這樣的背景下，很多部門對財務內控的重要性認識還不夠到位，沒有意識到內控作為一種基本制度，對于高校整個財務制度，以及高校整體辦學事業的重要性和意義。很多部門只是簡單的將財務工作解讀為預算的編制和經費的支出，沒有意識到在預算編制和列支之間，還需內控制度防范風險，理念上的不夠重視是導致內控存在相關問題的重要成因。

（二）沒有建立起有效的預算編制體系

預算編制體系是指整個高校財務運作過程當中，各部門根據預算編制要求，形成的相互銜接、協同配合、支撐的工作體系。預算體系既包含各部門編制的預算，也包含學校層面編制的預算，預算之間環環相扣，彼此間同向同行。預算體系表現為整個學校的預算分解為若干子預算，子預算和總預算之間形成較好的同向性，是圍繞同一目標開展的。這樣在預算之間形成了一致性，增強了預算管理的效果。但是，目前許多高校各部門之間預算各自為政，彼此之間并沒有形成比較好的聯通系統，導致了預算編制上可能存在著隔閡或者矛盾沖突。這一情況直接影響了內控工作的開展，使內控難以全面把握各個環節。因此，探索建立科學有效的預算編制體系，是服務內控制度，提高經費使用成效的有力舉措。

（三）規范意識和規范行為不足

規范意識是指制定相關的行為規范，并依據行為規范從事具體工作，規范行為是依據規范開展的行為，但財務內控過程當中，許多高校正是因為規范體系設計不夠科學，規范行為開展比較薄弱，從而導致風險的出現。規范性問題主要表現在預算控制方面，預算是否能夠切實令行禁止，事關預算執行的質量。從目前我國高校財務管理預算控制的實際情況來看，高校財務預算管理和控制還是比較松懈的，這樣導致的直接結果就是預算脫離了學校的實際工作情況，并不能達到良好的規范和約束效果，也不能為財務管理的具體工作提供有效的參考，在此基礎上開展的高校財務管理的內控工作也就無從談起 。為了提高規范性的作用，不斷樹立工作人員的規范意識，推動其從事規范，行為是提高內控績效的重要的途徑。

三、預算管理視角下化解高校財務內控重點問題的對策

（一）完善預算編制，發揮預算在內控中的關鍵性作用

預算管理作用不言而喻，穿梭在整個經濟活動過程中。高校要按照全面預算的精細化管理模式，將預算內部管理制度完善好，加以健全。完善預算編制，使預算的各個環節更加科學，均衡，合理，讓預算在內控中發揮關鍵性作用是解決當前高校財務內控工作中重點問題的有力舉措。

預算體系應當形成協同性與銜接性，只要建立了科學合理的預算，嚴格按照預算執行，那么內控的成效將會相當明顯，很多漏洞和風險也將會不復存在。借助預算管理平臺，設置預算項目對比分析、預算項目結構分析、撥款進度分析、執行進度分析，把握全校層面的總預算和子預算，進行多層次、多維度的預算管控，跟蹤動態管理。此外，財務部門開展預算績效評價工作，如將預算執行進度、經費使用合規性等情況與績效掛鉤，激勵各部門執行好預算。發揮預算績效評價的作用，使預算真正成為管理整個高校財務制度的指引和依據，成為解決內控問題最有效的方法。

（二）提高規范的執行效果，開展事中評估

內控的一個核心概念在于按照相關的管理規范進行內部控制，對符合要求的支出，嚴格按照預算執行。對不符合要求的支出，堅決不予列支。是否列支，應有規范作為支撐依據。因此，提高規范的執行效果，切實做到預算層面上依法辦事是回應解決內控問題的非常關鍵的一個環節。高效財務內控是個系統工程，健全高效財務內控體系是必不可少的步驟。一是要有“法”可依，將不斷完善財務內控的相關法律法規作為基礎性工作，不可松懈，以制度、規章為準繩，按章辦事，嚴明獎懲，規范財務行為 。只有嚴格按照規范辦事，才能使內控活動足以保障整個經費使用的全局。

在預算下達后，開展必要的事中和事后的評估，使經費的使用，始終按照預算的規定和相關內控規范的指引開展，出現偏離則予以糾正。作為財務部門，認真領會上級和學校的各項規章制度，始終圍繞合規性和預算對經費進行實時管理。通過評估，使經費按照預算和規范使用，保障內控產生成效。

（三）加強內控監督力度

要加強內控制度，必須建立科學、合理、有效的監督模式。檢驗監督機制是否符合要求的標準，是對內控所需控制的所有環節是否都涉及到，能否對所有環節實現牽一發而動全身的效果，即將所有環節都環環相扣地結合起來 。監督和追責機制是確保內控成效的最后一道關卡。只有建立科學有效的監督機制，并且建立嚴格的責任追究機制，才能使整個內控制度形成充分的震懾力，防范違規使用資金的行為。

監督機制是防范各類風險的有效舉措，在內控體系當中具有重要的地位。因此，解決當前財務內控工作中的漏洞，最有效的方式，最直接的途徑就是不斷完善、強化監督機制。高校應當建立健全內部監督制度，具體規定內部監督的程序和要求，明確相關部門、崗位在內部監督中的職責權限，確保高校財務內控制度的內部監督活動有效開展 。高校財務內控制度的外部監督主體主要是財政、審計、紀檢、監察等部門。各部門應加強監督力度，定期或不定期對高校財務內控制度的建立和實施進行監督監察，揭示內控缺陷，提出有針對性的檢查意見和建議，責令高校整改。審計處聘請會計師事務所等對高校進行財務內控制度審計，增強外部審計的客觀性和公正性 。建立定期巡查制度和績效評估制度，對各類經費的使用進行專門的合規性審查。以巡查、評估為抓手，依托預算編制的強制力與規范作用，提升財務內控的實際成效。通過強化監督機制，使內控制度得到有力的保障，服務高校財務管理和使用穩定開展。

四、結語

高校財務內控制度是確保資金使用合理性與合規性的制度設計。在預算管理的背景下，充分發揮預算管理的作用，使內控和預算管理相一致，以預算作為依據，開展內控工作，以預算作為資金使用合理性和危險性的客觀標準，是提高內控成效的有力舉措。通過對當前高校財務內控制度重點問題的分析，使預算管理成為進一步完善高校財務內控制度的重要途徑。在加大執行力度的同時，高校應當進一步加強對預算管理的研究和實施，讓預算管理成為高校財務內控中最有效的制度設計，結合思路和實施兩個層面，使學校資金使用符合預算管理的要求，保障整體資金使用的科學性，推動高校事業發展。（作者單位為華東政法大學財務處）