靈活運用產業政策是實現產業升級的必由之路

周文宇 戈平

摘 要： 產業政策一直是中國推進產業形成并促進產業升級的重要力量。但是，隨著中國經濟由高速增長階段向高質量發展階段邁進，當前產業政策所導致的產業競爭力弱、產業效率低下的問題較為突出。文章提出在當前供給側改革的背景下靈活運用產業政策對于產業升級有著重要的現實意義。

關鍵詞： 產業政策；產業升級；競爭機制

中圖分類號： F121.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-074-（5）

一、引 言

產業政策是政府為了實現一定的經濟和社會發展目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和，其主要功能是彌補市場缺陷，有效配置資源。因其見效快的特點成了許多國家重要的政策工具。上個世紀以來，眾多發達國家有效地利用產業政策，推進了市場結構與產業組織的轉型升級，對產業國際競爭力的提升起到了至關重要的作用。

改革開放40年來，中國經濟實現了快速發展，其間產業政策發揮了積極的作用。通過借鑒發達國家的發展模式，在一、二、三這三個產業之間進行有效的政策設計，讓中國經濟在短時間內實現飛躍，并長期保持在2位數的經濟增長。2008年，全球金融危機爆發，為應對全球金融危機，減少對中國經濟的沖擊和影響，中國政府采取了十大產業振興規劃。根據國家發展與改革委員會發布的《重點產業調整和振興規劃背景材料》中公布的數據，這十大產業中的九個產業工業增加值占全部工業增加值的80%，占GDP的比重達到1/3，規模以上企業上繳稅金約占我國稅收收入的40%，直接從業人員約占全國城鎮單位就業人數的30%，在國民經濟地位中可謂舉足輕重。可以說，這一產業政策的實施在特定時期為我國應對全球金融風險起到了積極作用。

但是，如此大規模的產業政策最終并未帶來產業升級，相反由于過于粗放的發展方式直接導致了企業產能過剩，市場萎縮，停產企業增多，虧損企業擴大等問題[1]。中國產業整體競爭弱，創新能力低，產業效率差等問題在參與全球競爭中日益顯現。本文也由此進行深入探究，探討在當下應該如何靈活運用好產業政策，并保持產業政策的適當強度，從而最終實現產業升級，提高我國產業在經濟全球化背景下的競爭與生存能力。

二、當前我國產業發展的現狀與困惑

必須承認，產業政策為中國經濟的快速發展提供了可能。首先，通過明確的產業導向和政策扶持，在較短時間內，迅速完成資本、技術以及人力向特定產業的流動，快速制造出一個具有國際競爭力的產業結構。再者，通過資源的集聚效應，形成規模經濟，大大地降低了企業的生產成本，提升產業的國際競爭力。最后，產業政策誘發產業集群，通過產業集群所帶來技術優勢，通過技術擴散等方式輻射周邊區域，帶動了區域經濟的高速發展。

但是，就當前中國產業的發展現狀來看，隨著我國要素稟賦結構的不斷變化，產業升級并不順暢。部分產業缺乏升級所必需的活力。具體表現為：

1. 產業競爭力偏弱

產業政策強行推進產生的產業，說到底是簡單機械的一個過程，在實施過程中，通過稅收、補貼等政策保護了部分企業的發展，這在一些產業中的企業發展初期是合理的，面對中國如此巨大的市場規模會產生不錯的市場反應。但是，某一階段巨大的市場份額并不能代表產業實際的國際競爭力[2]，當我們參與到國際市場競爭的時候，就會發現在海外市場的占領能力明顯較弱，在產業高級化的方向上顯得尤其落后。

目前我國產業在國際競爭問題上，主要仍然是依靠“比較優勢”而非“競爭優勢”去參與全球價值產業鏈分工。具體來說，依托的并非技術創新，而是依靠規模擴張實現成本的下降來完成競爭。這從另一個側面說明，當下中國產業競爭力的脆弱性。

2. 產業持續性存疑

產業發展的可持續性應該是對產業政策效果的一個重要評定因素，因為產業政策存在最主要的目的在于幫助產業結構進行有效的優化升級，為經濟的持續發展提供基礎。但是，當前我國產業發展的持續性是存在疑問的，首先，個別地方官員受任期限制及考核指標的影響，往往為了追求短期經濟增長，選擇性發展那些能夠快速拉動指標增長的產業，這樣就很容易造成產能過剩，并且對于產業升級力不從心[3]。其次，個別地區過度拉升第三產業在整體產業中的比重，忽略了實體經濟在我國產業發展過程中的根基作用，這無疑對我國產業的持續性發展帶來了巨大隱患。因此，從企業現狀來看，我國部分產業的可持續發展能力是存在疑問的。

3. 產業效率較低

中國的產業發展一直在強化橫向的擴張。這一點符合產業發展的基本邏輯，因為數量上的累積是一個產業初現雛形的必然過程。而由小到大的過程是任何國家產業發展所不能跳躍的。但是，在積累到一定階段，我們自然需要產業從大到強。這里所謂的“強”就表現在產業的效率上。

產業的效率一開始主要體現在對產業資源的爭奪上，誰通過政策扶持占有更多的資本、技術、人力等要素，誰就能迅速蠶食國內行業內市場份額，從而快速構建出行業壁壘。因此，正是基于這種誘惑使得我國企業更熱衷于尋求政策支持而非實質性的創新來謀求企業發展，研究表明：當公司預期獲得更多政策補貼和稅收優惠時，其專利申請，特別是非發明專利顯著增加，企業更追求創新的“數量”而非創新的“質量”，因為其“創新”的實質更多只是為了尋求政府扶持而非追求效率[4]。企業創新的動力明顯不足。因此，從當前來看，國內企業無論是創新能力還是產品服務都普遍存在低效的問題。

三、推進產業升級的問題分析

在當前宏觀背景下，我國的產業政策遭遇到了一個現實問題：一方面，在過去的40年中，產業政策為我國經濟帶來了飛速的發展；另一方面，隨著經濟轉軌，產業政策所帶來的政策效果卻在不斷地下降[5]。

1.產業政策一定程度上抑制了競爭活力

產業政策通過其明確的政策導向，為我國產業帶來了產業集群效應，通過鼓勵兼并重組等手段將產業內具有相同性質的中小企業集中起來，通過對其生產過程的分工加以合理引導，為其帶來規模性生產，避免了資源浪費，其所帶來的規模經濟提升了我國產業的國際競爭力，為國家經濟帶來高速發展。但是伴隨著我國經濟的快速發展，產業規模不斷擴大，產業政策一味地強調根據自身發展規劃而進行的產業設計，即：認為重要的產業予以優先發展，占據更大的資源，認為不重要的產業通過各種政策約束和限制其自然的發展[6]。這一做法在一定程度上影響了產業發展的自由，為產業人為設置了進入壁壘，扭曲了市場機制的選擇，也在客觀上犧牲了產業升級發展的活力。

2.產業政策一定程度上破壞了公平競爭

產業政策，因其政策性的特殊力量，往往從客觀上拒絕了“公平競爭”的環境。更多地表現為，由政策來引導要素的流動。同時，過程中要素的競爭性獲得的機會被悄然關閉，取而代之的是一種意志性的判斷。這在一定程度上讓各個企業并不能在同等的競爭環境中成長，導致了效率的下降。

缺乏公平的競爭環境最直接的影響便是我國產業缺乏市場的洗禮。市場經濟是一個優勝劣汰自然選擇的過程，其本質上需要通過企業間頻繁的試錯性研究和產品競爭，才能最終決定企業的優劣[7]。而缺乏市場洗禮的公司同樣缺乏市場危機意識，也注定是沒有競爭力的。市場經濟體制下，產業是否符合時代發展的背景并不能單單交給國家，同時也要交給市場與消費者去決定，只有在這樣的一個背景下，那些能夠符合所處時代條件，促進社會向更好方向前進的行業或者企業才能夠真正地生存下來。而那些與時代脫節的，阻礙社會發展的企業自然也就被淘汰了。而我國當前僅僅在產業政策的前端使用了市場優勝劣汰的選擇，通過企業間充分的競爭選擇“優勝者”作為產業政策扶持的重點企業，但是，在產業政策實施的中后端卻沒有建立通過市場洗禮幫助產業內企業進行重新洗牌的決心，企業危機意識不足，導致其不愿意參與高風險的市場行為，創新意識嚴重不足。

不難發現，產業政策的高度干預，對于企業家精神力量的發揮也受到了很大的影響。無論是發現市場，技術進步，還是產業升級，其實都離不開企業家精神作用的發揮[8]。高度明確的政策導向在一定程度上會左右企業家的選擇，導致企業家精神的失位，阻礙產業結構的自然升級。

3.產業政策一定程度上阻礙了產業升級

產業政策塑造出的產業在升級過程中缺乏天然的能力。這是因為通過產業政策塑造的產業乃至于組成的產業結構，更容易表現為一種靜態，它的形成是政策指引下各種要素的快速集聚形成，缺乏競爭的洗禮。所以，它對于市場環境缺乏敏銳的洞察力和捕捉能力，以及如何發現機會，尋找機會，甚至創造機會的能力都是這些塑造而成的產業所匱乏的。因為它們的形成過程并沒有給它如此這般的“歷練”，而經驗卻讓它更加自然地等待新的產業政策的“誕生”。

更為嚴重的是，中國的產業政策正在向高新技術產業進行偏移，與傳統產業不同，高新技術產業間競爭更為激烈，不可預估性與可替代性更高。在這樣的背景下，一旦中國的產業不能及時具備基本的升級能力，即使顯現出產業的合理化和高級化，也將是曇花一現。

四、推進產業升級的對策建議

伴隨著經濟的不斷發展，產業也在隨時代發展需要升級，由于過去產業政策下我國產業集中度的提高，產業政策向重市場弱干預的轉變已顯得迫在眉睫。如何靈活運用好產業政策幫助我國產業擁有屬于自己的核心競爭力而不陷入“比較優勢陷阱”，從而實現產業升級顯得尤為重要。

1. 產業政策的實施需與競爭機制相配合

一個良好的市場競爭環境首先需要政府定位的轉變，要加速由過去的行政指令型政府向服務型政府的轉變，即：弱化產業政策在未來我國經濟發展過程中的主導地位，合理引入競爭機制，為我國產業升級營造一個良好的競爭環境。因為競爭機制所帶來的產業要素的合理流動是產業能否實現優化升級的重要因素之一。資本要素與勞動力要素都具有投向高回報率的特性，通過資本與勞動力在市場中合理流動，能夠更有效率地幫助市場完成產業間優勝劣汰的選擇，幫助各地區間明確產業分工，并最終形成規模經濟，帶動其他產業的發展。其次，要強化企業家精神在競爭環境中的重要性，隨著產業結構的調整和產業升級的有序進行，要不斷強化競爭意識，強化企業家精神在市場競爭中的主導地位，讓每個產業在競爭中成長，優勝劣汰，自然選擇之后的產業升級必然充滿了活力。

2. 產業政策的強度需與行業特征相適應

不同產業對于產業政策的反映是不同的，究其原因在于隨著我國市場化程度的不斷提高和社會利益分化的不斷加劇，我國產業的異質性程度也在不斷提高[9]。所以只有通過使用差異化的政策工具才能使產業發揮最大效果。對于一些涉及國防、民生的產業，由于其社會參與度相對較低，產業內企業異質性低，反而要強化政府的干預；但對于一些企業異質性較高的產業，因為政府很難對企業優劣做出判斷，政府應該適當讓渡一部分的權利，弱化其政策干預力度，幫助維護公平的競爭環境，通過市場機制下的競爭來實現產業活力，促進產業的自然升級。因此，對于產業政策要理性面對，避免造成經濟資源的浪費。

3. 產業政策的制定需與本國國情相吻合

產業政策的制定不能機械和死板，相反，要尊重本國的實際情況，利用好“后發優勢”。通過對發達國家產業政策實施過程的借鑒總結，尋找具有中國特色的產業政策調整路徑。而就國外產業政策歷史發展經驗來看，短時間內完全摒棄政府干預帶來的“休克式療法”是具有極大風險的。回到中國的實際情況來看，由于在過去很長一段時間都是采用的政府干預引導產業升級，所以，我們要給予產業升級足夠的耐心，漸進地推行符合我國國情的產業政策改革措施。

五、結語與展望

客觀地講，產業政策對于我國經濟增長做出了巨大的貢獻，其強大的產業塑造能力，使中國經濟在較短的時間里，形成了巨大的產業規模，加入了全球價值鏈，并實現了有效的攀升。但是，這一過程，也造成了某些企業的壟斷性與排他性，妨礙了產業結構的自然升級，弱化了市場優勝劣汰自然選擇與企業家精神的塑造，且容易造成企業與地方政府利益捆綁，甚至導致企業家尋租行為與政府官員腐敗等問題，最終傷害市場競爭環境。

針對這樣的一個問題，如何有效利用產業政策，保持產業政策的適當強度，尤其是合理并有效地引入競爭機制，是當前我國政府需要適時考量的。一方面，通過對于競爭機制的建立，能夠逐漸強化我國產業結構優化升級中企業家精神的重要作用，形成要素的競爭性流動，幫助我國產業漸漸形成自然升級的優化模式。另一方面，有效的競爭機制能進一步幫助我國產業形成競爭活力，強化技術創新，提升我國產業的全球競爭實力。當然，只有在符合我國實際情況的前提下，合理引入競爭機制才有可能更有效地提高產業的轉型效率，形成有序的產業升級模式。

參考文獻：

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