新型農業經營主體發展與治理研究

吳軍　黃濤

〔摘要〕 新型農業經營主體是生產力和生產關系的復合體，是農業農村生產力發展、生產關系創新變革的中堅力量，其發展有利于促進農業供給側結構性改革，也是鄉村振興的重要經濟基礎。在很多地方進行的農業標準化生產、綠色生產、集體產權改革、新鄉村治理等示范性探索，新型農業經營主體都發揮了重要作用，但也存在“空殼社”、農業基礎設施建設欠賬、農業人口老齡化、鄉村治理有效性等制約新型農業經營主體發展的現實問題。應進一步總結經驗，探索問題的解決方案和辦法，促進新型農業經營主體高質量發展。

〔關鍵詞〕 供給側結構性改革 新型農業經營主體 鄉村治理

〔中圖分類號〕F325.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0078—08

新型農業經營主體是促進農業生產力發展與現代化的中堅力量，對推動農業經營體制機制的改革完善和現代農業產業體系的構建，促進鄉村生產關系變革和治理機制的優化等都有重要作用，是推進農業供給側結構性改革的重要著力點和切入點。成都市是全國農業農村改革的重要“試驗田”“先行區”，在促進新型農業經營主體發展，推進農業供給側結構性改革方面具有一定的先進性和示范性。筆者根據近期在成都市郫都區（原郫縣，2017年更現名）唐元鎮的調研，既體驗到了促進新型農業經營主體發展的先進性、示范性經驗，也發現了一些現實問題。對這些有益嘗試、經驗進一步總結提煉，對發現的問題提出建設性改進路徑具有積極的政策和實踐意義。

一、唐元鎮推進新型農業經營主體發展的有益經驗

“天府名鄉”唐元鎮位于成都市郫都區，是四川省小城鎮試點鎮、成都市統籌城鄉示范改革鎮、西南地區最大的國家級無公害韭黃生產基地。通過多年發展，以韭黃生產合作社為代表的新型農業經營主體，成為該鎮農業發展和農民增收的重要支撐。國務院總理李克強，農業部長韓長賦等先后到唐元鎮視察合作社、農業現代化的發展狀況。

唐元鎮以韭黃產業合作社為代表的新型農業經營主體，在推進標準化生產、綠色生產、經營體制機制創新、鄉村治理等方面均開展大量“示范性”“先進性"的探索。截至2017年底，全鎮登記的各類合作社、家庭農場等共有52家，其中，蔬菜合作社18家，家庭農場18家，勞務合作社10家，花木盆景合作社4家，農機專業合作社1家，土地整理合作社1家。累計建成韭菜韭黃種植基地1萬余畝，韭黃產業在成都及周邊市場占有率達到50%以上，并且積極開拓國際市場，出口日韓、加拿大等國家。

1.以工業化思路探索推進農業標準化生產

唐元鎮在探索實施技術統一培訓，農資統一供應，質量統一檢測，標識與品牌統一管理的運作模式的同時，還及時制定實行了《唐元韭黃無公害食品種植技術規程》等制度化的管理措施和技術流程，使生產管理有章可循，按照規范的技術、流程進行，促使合作社生產管理步入集約化、標準化發展軌道。據錦寧合作社（部級示范社）的統計數據，實施標準化生產后，韭黃由原來的年平均畝產2000公斤，提高到畝產2500公斤，每畝增收1500元以上。之后，唐元鎮又及時將工業化工廠的標準化生產管理模式引入農業生產，積極探索參照工業化工廠的管理模式，將韭黃栽培、管理、收割的整套工序細分為23道操作規程，每個規程制定了價碼，制定了一套《韭黃栽培管理各工序及標準》，例如明確溝底松土必須超過2寸，覆膜500元/畝等；探索實行農田勞務合作承包制等。

2.重視發展綠色生產

2003年，郫都區農發局專門成立唐元無公害韭黃基地推進辦公室，推進無公害韭黃產業的發展和綠色生產。在郫都區農發局的支持下，合作社及時列出禁用農藥名單、出臺了常用農藥準則、有機肥衛生標準等，并為農戶統一提供高效低毒的生物菌肥和生物農藥。郫都區供銷社也積極在基地內設立放心農資點，并向社員廣泛宣傳綠色有機產品知識，提高社員綠色生產意識，促進綠色生產。同時，加強基礎設施投入和建設，在基地內廣泛推廣使用頻振式殺蟲燈，加快綠色鋼結構防蟲網大棚建設。同時，定期不定期對韭黃進行無公害檢測，保障農戶用藥做到科學用藥，在用藥時間、劑量等方面科學管理。

值得一提的是，早在2004年，唐元鎮就積極探索產品質量安全體系建設，逐步構建了“三級監管網絡+四個環節監控十七項管理制度”的產品質量安全監管體系。通過與社員的利益聯結，利用電子信息技術建立產品追溯的信息化網絡化平臺，逐步實現生產進程、加工原料的可追溯，在銷售過程中通過實行“檢后貼標和貼標必檢制度”，實現產品上市后的可追溯，進一步保障綠色安全生產銷售全過程。

3.注重經營管理機制創新

從2003年成立至2010年，唐元無公害韭黃基地推進辦公室已整合了水利、農業、科技、質檢等12個職能部門的資金、技術、信息等資源，并采取多種措施從生產、技術、品牌建設、招商引資等方面支持各類新型農業經營主體發展。在經營管理機制創新方面，一是在韭黃基地探索采取“大園區+合作社+小業主”的模式，構建園區、合作社和小業主利益鏈接體，實現小業主條件下的標準化生產。二是探索實行股份合作制模式，由社員以現金人股的模式組建合作社。以錦寧韭黃生產合作社為例，主要通過四種方式建立利益聯結機制：（1）按照交售韭黃的數量獲得返利，每公斤返0.1元，全年每畝可增收250元以上；（2）年底還可按人股股金金額獲得盈余分紅；（3）統一農資供應的優惠，社員每畝可節省300元以上成本；（4）在項目建設時，政府給予的農資補貼等，讓成員全受益。三是積極完善土地流轉和土地入股的利益聯結機制，探索推進農戶土地經營權流轉給合作社或公司，農民自己在合作社或公司工作，獲取工資收入；土地入股，合作社統一提供農資、農具等生產資料，并且負責技術指導、銷售等，農戶只負責生產，最后與合作社按照4：6比例分成等模式。

4.積極培育發展“新農人”

鄉村要振興，人才是關鍵，在全區“1+3”現代農業人才服務站模式和“1+5”大學生創業服務體系兩套較為典型的農業人才引進、培養模式和體系，以及全區實施鄉村人才振興六大技能培訓活動，即“鄉村工匠培訓活動”“農村勞動力轉移就業培訓活動”“農村實用技術培訓活動”“現代農業經營管理人才培訓行動”“鄉村旅游培訓行動”“創業培訓行動”等系列政策措施的引領下，唐元鎮一直以來都非常注重人力資源培育開發，積極助力新型農業經營主體發展，為農業、農村現代化建設提供有力的人才支撐和智力支持。

二、發展中存在的現實困境

1.合作社“空殼運轉”問題突出

“空殼”合作社，一般指由政府出于政績、考核需要，由行政推動而“制造”出來，也包括由一些組織和個人為了套取國家補貼和優惠政策而成立的合作社。這些合作社一般無場所、無資金、無設備、無人員等，也沒有開展實質性經營活動，從而成為“空殼”合作社。調研中發現，唐元鎮注冊的各類專業合作社，有相當一部分處于半運行和沒運行狀態。“空殼”合作社是值得重視的問題，中國農業大學何秀榮教授也曾指出，“政府鼓勵辦合作社，最后就會冒出大堆合作社，而成立起來的合作社很多徒有虛名，沒有什么實質性活動。”“空殼”社等名義合作社的存在，使真實合作社應享有的扶持資金被占用，會削弱國家扶持政策的效力，不利于形成好的營商環境，還可能造成一定程度上的泡沫化和虛假繁榮。除“空殼”合作社外，還存在“翻牌”合作社、“休眠”合作社、“依附”社等現象。

2.農業基礎設施仍然薄弱

農業基礎設施建設是制約農業現代化發展的短板之一。調研發現，部分地方農業基礎設施建設資金緊張，導致基礎設施建設水平較低，道路、水利等基礎設施不足，不利于農業規模化經營及農業質量和效應的提高。近年，雖然國家投入了大量的財力，但政府撥付的基礎設施建設資金，僅夠鄉村中主要基礎設施，如溝渠道路的修建，除此之外的項目，資金的支持能力相當有限，新型農業經營主體自己投入基礎設施建設仍占很大比例。現實中，在鄉村基礎設施投資，新型農業經營主體往往還要自籌資金，然后申報材料，在工程驗收后政府再將補貼資金給予新型農業經營主體，整個流程中多部門交叉，周期較長，占用了新型農業經營主體的流動資金，加重了資金壓力。如在一些道路修建中，政府和新型農業經營主體各出一半，而土地的流轉年限一般為5至10年，受土地承包期的限制，投資的協調組織成本過高等因素影響，新型農業經營主體投資往往較謹慎，政府應充分考量新型農業經營主體利益，更多的投資，減輕新型農業經營主體的負擔。究其原因，（1）長期以來農業基礎設施總量投資不足，歷史欠賬較多；（2）投資結構不合理，直接用于農業基礎設施建設方面的資金較少，直接用于農業生產性補貼的資金占比不高；（3）地方在財權事權上不匹配，地方在執行中央政策時資金配套能力不足，地方自主的一些項目建設資金支持能力有限。

3.勞動力老齡化現象普遍

農業勞動力老齡化是“誰來種地”的現實問題，是關系長遠發展的重大問題。1996年第一次全國農業普查，我國50歲以上農業從業人員比重僅為18.1%，2006年上升至32.5%，10年上升了14.4個百分點，預計2016年農業勞動力中50歲以上占比將接近50%。若以第二次全國農業普查中“31～50歲”的農業從業人員數量與第三次全國農業普查中“36～54歲”的數量進行對比，可以發現農業青壯年從業人員數量從2006年的1.65億人下降到2016年的1.49億人，十年間減少了0.16億人，青壯年人口下降了9.8%，青壯年農業從業人員的大量減少，從一個側面也可以說明農業人口老齡化的趨勢可能會加重。調查也發現，年輕人普遍外出打工，合作社、家庭農場所雇傭的工人年齡大多在50周歲至70周歲之間，老齡化問題突出。同時，訪談中還發現，少有年輕人愿意來參加農業生產，參加農業生產的年輕人越來越少。與《2016年全國農民工監測調查報告》顯示的，我國農民工流出總量達28171萬人，比上年增長1.5%，且增速比上年加快0.2個百分點，延續持續增長的勢頭，外出以青壯年為主的狀態十分吻合。大量年輕農村勞動力外出，必然影響農業勞動力結構和數量的變化，導致農業勞動力老齡化問題進一步加重。同時，農業勞動力老齡化也容易導致農業勞動力整體素質的下降，不利于土地流轉與規模經營，影響土地利用效率，影響糧食生產和糧食安全，影響農業技術進步與推廣，影響傳統農業向現代農業轉變等。

4.農業補貼科學性有待提高

為了耕地地力保護和支持適度規模經營，2015年農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”。“農業支持保護補貼”分為支持耕地地力保護的補貼和支持適度規模經營的補貼，耕地地力補貼的對象為有土地承包權且承包有農村土地的農戶，但隨著承包權和經營權的分離，土地流轉后的實際生產經營者往往享受不到補貼，還要自己投資進行耕地地力的保護，補貼沒有落到真正經營耕地和保護地力的人的手中，難以起到促進土地承包者主動保護耕地地力和綠色生產的作用。這既不利于調動農民經營土地、流轉土地的積極性，也沒有使補貼政策起到應有的效果。

5.農業保險保障作用不強

農業保險企業一方面要追逐自身經濟利益，另一方面要完成農業保險分保任務，對農業產業發展切實起到保障作用。目前在農業保險保費中，國家補貼70%，新型農業經營主體出資30%，但農業保險對農戶的賠付額上限卻很低，與彌補農戶的農業生產成本相差甚遠，農業經營者很難從國家補貼的農業保險扶持中受益。在調研中還發現，農業保險存在保險產品少、賠付額過低很難補償農業經營者投入的現實問題。以唐元鎮為例，種植的高附加值的蔬菜，農業保險1000元/畝封頂，但在生產中一畝地一年人工和地租成本就高達6000元～7000元，賠付額過低，遠不足以抵償成本，很難對農業產業發展起到良好保障作用。

三、對策建議

1.規范發展合作社

一是提高合作社的注冊成立標準。目前，合作社登記注冊，不收費、不驗資、不年檢，只要5個村民的身份證就可以注冊，注冊門檻相對低，提供虛假材料騙取登記等現象時有發生。應相應提高合作社的注冊標準，對合作社的注冊條件要進行現場調查、實地勘驗，明確對不符合注冊條件的不予以登記。

二是建立合作社的分級分類管理和指導的機制。政府可以自身或依托第三方評估機構，依據“成員資格、入社意愿，經營管理狀況、業績”等對合作社進行綜合評估，加強對“空殼社、依附社、翻牌社、家庭社、休眠社”等類型合作社進行分類管理和指導。對無場所、無資金、無設備、無人員，沒有開展實質性經營活動“空殼社”，應及時注銷和取締。對于只有依靠政府補貼扶持資金和政策才能夠生存的“依附”合作社，應根據實際情況，幫助其提高經營管理水平，對于幫助和扶持仍不能改變其經營和業績的，應給予注銷和取締。而對于一些打著合作社牌子，實質上進行公司化運作的“翻牌社”，應取消其合作社的身份，使其恢復本來面目。對于家庭成員經營的合作社，要規范其運營，引導其注冊成為家庭農場。對于經營管理、市場等方面遇到困難，暫時關閉的“休眠社”，政府要給予幫助和扶持等。

三是加強對合作社的動態監管。建立農業、工商、財政、稅務、金融等部門的聯動監管機制，對合作社從成立到運營管理進行動態監管，同時提供服務指導。對運營不規范的，及時給予指導，規范其運作和管理；對于存在欺詐騙取補貼等行為，應給予相應的懲戒；對經營中切實遇到困難的，應積極給予適當的支持幫助。

2.加強農業基礎設施建設

一是在財政投入上，應堅持把財政支出重點向農業農村傾斜，確保用于農業農村的總量、增量均有提高。二是在投資結構上，應提高直接為農業生產服務的農業基礎設施建設的投資比重，提高直接用于農業生產的補貼資金。三是創新金融服務方式和服務體系。引導鼓勵和支持政策性金融機構、商業性金融機構、農村信用社等金融機構，以擴大業務范圍、增加信貸投入量、增加農村金融服務機構、創新服務方式等手段支持農業基礎設施建設。四是探索推進農業領域PPP建設。由于投資農業有風險大、周期長、收益率低等特點，政府應在稅收、土地、投資補貼等方面給予優惠和支持，為社會資本創造合理的回報空間。

3.化解農業勞動力老齡化困境

一是應著力構建新型職業農民教育培訓體系，構建政府主導的新型職業農民資格認證管理系統，構建金融信貸、補貼、稅收、保險、土地流轉等方面的政策扶持體系。二是積極完善和健全農村社會保障體系。從長期來看，農民的社會保障水平如果得不到提高，農民的職業預期就難以提升，農業就難以成為具有吸引力的職業。應努力實現城鄉社會保障的一體化、均等化，提高農民的社會保障水平，這既可以增加老一代農民的社會保障，也可以提高現有農民收入和生活水平，提高人們從事農業的預期。三是培養學農愛農情感。“70后不愿種地，80后不會種地，90后不提種地”，老一代的農民逐漸老去，如果新一代“厭農”“惡農”“棄農”，那么未來誰來經營農業？應積極培養人們學農愛農情感，提高人們對農業的認知度，增加人們對農業的認知和理解，大力發展農業院校、農業高職、農業中職等農業教育，培養既有理論又會實踐的高素質現代農業接班人。

4.推進農業補貼政策轉型

農業“支持保護補貼”應隨經營權流轉，以適應土地流轉和新型農業經營主體發展的需要，增強對新型農業經營主體的補貼效能。尤其是“三權分置”的實行，可能會進一步刺激土地經營權的流轉，土地承包權日益與土地經營權分離，應及時改變過去補貼發放以承包權為依據的“普惠式”的發放辦法，適時將土地的經營權作為農業“支持保護補貼”發放的標準，補貼隨土地經營權流轉，將農業“支持保護補貼”精準發放到經營土地的新型農業經營者手中，發揮補貼政策應有的效果。同時，還應加大對新型農業經營主體的扶持和補貼力度。隨著農業勞動力老齡化，以及地租成本的增加，新型農業經營主體的勞動力成本和土地成本會不斷增加，農業會進入較高成本時代。加之農業的自然風險高和市場風險大、投資周期長、回報率低，必須加大對新型農業經營主體的扶持和補貼力度，應盡快探索和創新補貼方式和補貼機制。如可以探索設置專項資金，按生產經營規模和產量對新型經濟主體進行補貼的方式，也可以探索以農業補貼作為新型農業經營主體生產經營性貸款抵押物的信貸制度等，還應及時建立和健全對新型農業經營主體進行補貼和扶持的財政、金融等制度。

5.健全農業保險政策體系

以往的農業保險大多以傳統的小規模農戶為出發點，新型農業經營主體的發展和農業適度規模經營興起為農業保險的創新提供了契機，須構建順應需要的農業保險政策體系。同時規模化經營使經營者的風險意識、農業保險需求增強，對保費繳納能力和意愿增強，信息透明度和對稱性的提高降低了農業保險中的道德風險和經營成本，這為農業保險制度的創造發展提供了新契機。應針對目前農業保險保險金額較低，覆蓋面小的問題，及時提高農業保險的理賠標準和覆蓋面，適時推出適應新型農業經營主體需求的高保障保險，擴大保險范圍、提高保險金額，使農業保險保額盡量覆蓋物化成本，盡力覆蓋人工成本和地租成本；政府也可探索給予財政政策上的補貼支持，將提高保障水平的高保額產品納入補貼范圍。